Keine Guten Dienste zum Atomsperrvertrags-Fiasko?
Zur Rechtsgrundlage für ein obligatorisches Referendum
Anton Keller - url: www.solami.com/3103memo.htm ¦ .../NPT.htm ¦ .../nptmotion.htm ¦ .../iranmail2.htm
6.Juni 2006  - Der seit Jahren besonders zwischen Iran und den USA schwelende Konflikt über die Rechte und Pflichten, welche einem Signatarstaat des Atomsperrvertrags (NPT) obliegen, ist im Vorfeld der Erneuerungswahlen für den US Kongress in eine kritische Phase getreten. Die Schauplätze befinden sich in- und ausserhalb der IAEA und des UNO-Sicherheitsrates. Besonders die unabsehbaren Entwicklungen im Mittleren Osten (Afghanistan, Irak, Iran, Israel, Libanon, Palestina, Syrien, Türkei), geben Anlass zur Suche nach politischen Katalysatoren zur Eingrenzung und Minderung der damit verbundenen regionalen und geopolitischen Gefahren. Eine Neuauflage der Konferenz der Nicht-Nuklearwaffenstaaten, und eine Unterstellung der iranischen Urananreicherungsanlagen unter fremde, z.B. russische Souveränität nach dem Muster des 1955er Atoms for Peace Vertrags Schweiz-USA könnten dazu hilfreich sein.
    In diesem Sinne, und gestützt auf die besondere Stellung der Schweiz sowohl bezüglich der Beziehungen USA-Iran, als auch in Sachen NPT, wurde am 23.März 2006 die Motion 06.3103 Gute Dienste zu aktuellen Kernenergiefragen eingereicht. Der Bundesrat hält solche Initiativen für derzeit nicht opportun. Die dabei ebenfalls angeregte Debatte beträfe zudem einen Gegenstand ohne Rechtsgrundlage, nämlich das obligatorische Referendum zur weiteren Mitgliedschaft der Schweiz im NPT-System für kollektive Sicherheit. Demgegenüber ist festzuhalten, dass diese Debatte keineswegs eine allfällige Schweizer Atombewaffnung beträfe, sondern allein die Ablösung der gefährlich selbsttäuschenden und allseits nachteiligen Vogel Strauss-Politik durch sachdienlichere Instrumente zum Ziel hätte. Der hier vorgetragene Rückblick auf die NPT-Anfangsjahre, sowie auf die damalige Ratifikationsdebatte, mögen dahingehend auch zu besseren und - über die Landesgrenzen hinaus - hilfreicheren Erkenntnissen beitragen.


A    Der NPT als Instrument zur Förderung der kollektiven Sicherheit

§ 1    Die Präambel des Atomsperrvertrages (SR 0.515.03) besagt u.a.:
"in Anbetracht der ... Notwendigkeit, alle Anstrengungen zur Abwendung der Gefahr eines solchen Krieges zu unternehmen und Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Völker zu ergreifen,
in dem Wunsch, die internationale Entspannung zu fördern und das Vertrauen zwischen den Staaten zu stärken, ...
eingedenk dessen, dass ... die Herstellung und Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit unter möglichst geringer Abzweigung menschlicher und wirtschaftlicher Hilfsquellen der Welt für Rüstungszwecke zu fördern ist".

§ 2    Die Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend den Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (12083, 30.Okt.1974, BBl 1974 II 1009-65; version française) enthält 41 Sätze mit dem Begriff "Sicherheit":
a)    5 mal bezüglich der nationalen Sicherheit, z.B. "nationale Sicherheit," (S.1012), "Sicherheit der Nichtkernwaffenstaaten" (S.1038), "eine nukleare Rüstung unsere Sicherheit besser gewährleisten würde als der Atomsperrvertrag" (S.1039), und
b)    8 mal bezüglich der internationalen Sicherheit, z.B. "des internationalen Sicherheitsproblems" (S.1018), "nebst den militärischen Aspekten die mit dem Vertrag verknüpften Sicherheitskontrollen" (S.1020), "die vertraglichen Sicherheitsmassnahmen," (S.1031), "Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Völker" (S.1056), "die Herstellung und Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit" (S.1057), "geeignete Massnahmen zur Gewährleistung ihrer Sicherheit" (S.1062), "den Frieden und die Sicherheit aller Staaten" (S.1062), "die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Massnahmen" (S.1062).

§ 3    In seinem Eintretensvotum vor dem Nationalrat beschrieb Bundesrat Graber den Atomsperrvertrag wie folgt: "...pour bien comprendre la portée de ce traité, il faut vraiment faire l'effort de le situer dans son contexte international réel actuel, celui de la sécurité générale, et par conséquent, de celle de notre propre pays. ... ce traité doit être considéré pour ce qu'il est, c'est-à-dire comme un instrument destiné au maintien d'un certain ordre international" (Amtl.Bull. 1976 N 1571). Und in beiden Räten (siehe unten) sprachen zahlreiche Votanten unwiedersprochen, und zumindest sinngemäss, von einem entsprechenden, der kollektiven Sicherheit gewidmeten Vertrag (André Chavanne sprach z.B. von einem Überlebensvertrag, "traité de survie": ibid.,1564).

§ 4    In der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums (12143, 23. Okt. 1974, BBL 1974 II 1133-1176; version française) findet sich auch ein ausführlicher Abriss über den langwierigen und beschwerlichen Werdegang des Staatsvertragsreferendums. Die mit der Verabschiedung des Atomsperrvertrags 1968 ausgelöste weltweite Debatte über diesen Vertrag als Instrument der kollektiven Sicherheit auf dem Gebiet der Atomenergie hatte auch die innerschweizerische Debatte über das Staatsvertragsreferendum befruchtet. Die bundesrätliche Botschaft 12143 dazu - welche, nota bene, im Oktober 1974 gleichzeitig mit der NPT-Botschaft veröffentlicht wurde - erwähnte z.B.: "Prof. Wildhaber schlägt vor, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum für den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Organisationen einzuführen. Er regt ferner an, die Bundesversammlung für befugt zu erklären, Verträge von wesentlicher Tragweite dem fakultativen Referendum zu unterstellen." (S.1142; ibidem Fussnote 24: Vorschläge zur Verfassungsrevision betreffend den Abschluss internationaler Verträge, Schweizerische Juristen-Zeitung, Bd.65 (1969), S.120-121; Ausweitung des Staatsvertragsreferendums?, NZZ Nr.99 vom 1.März 1970; Treaty-Making Power and Constitution, S.100-106; Neuordnung des Staatsvertragsreferendums, Basler Juristische Mitteilungen 1971, Heft Nr.4, S.155-172).

§ 5    Der Bundesrat gab auch zu bedenken: "Andere Verträge von politischer Tragweite würden von dem Kriterium [der Änderung der Bundesgesetzgebung] nicht erfasst (wie z.B. das Abkommen von Stockhohn über die Errichtung der EFTA oder den Atomsperrvertrag)." (Botschaft 12143, op.cit., S.1161; redaktionelle Hervorhebung). Auch für den Bundesrat handelte es sich beim NPT demnach zweifelsfrei um einen Vertrag von solcher politischer Tragweite, dass er nach Inkrafttreten der neuen Regelung zumindest dem fakultativen Referendum zu unterstellen wäre, sei es per direktem Entscheid der Bundesversammlung, oder aber per delegiertem Entscheid der Mehrheit der NPT-Mitgliedstaaten gemäss NPT Artikel X al.2 (siehe §8).

§ 6    Die bundesrätlichen Vorschläge betrafen "die nach Artikel 85 Ziffer 5 der Bundesverfassung von der Bundesversammlung zu genehmigenden Verträge [also grundsätzlich auch den Atomsperrvertrag]. Die zurzeit geltende Ordnung des Referendums (Art. 89 Ziff. 4 BV [dem fakultativen Referendum unterstellt sind alle «Staatsverträge mit dem Auslande, welche unbefristet oder für eine Dauer von mehr als 15 Jahren abgeschlossen sind»]), deren Revision verlangt wird, hat ebenfalls nur diese Verträge zum Gegenstand." (Botschaft 12143, op.cit., S.1156)

§ 7    Der Bundesrat beantragte "die Einführung eines folgendermassen formulierten obligatorischen Staatsvertragsreferendums:

    Der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Organisationen ist Volk und Ständen zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen.
    Unter dieser Formel wären der Beitritt zu den Vereinten Nationen, auch unter Neutralitätsvorbehalt, und der Vollbeitritt zu den Europäischen Gemeinschaften dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, nicht hingegen der Beitritt zu Organisationen wie der Internationalen Arbeitsorganisation, dem Europarat, der EFTA, dem GATT oder der OECD. «Organisationen für kollektive Sicherheit» im Sinne unseres Vorschlages sind universelle oder allenfalls auch regionale Organisationen, die sich zum Ziel setzen, einem allfälligen friedensbrechenden oder friedensbedrohenden Angreiferstaat entgegenzutreten und organisierten Widerstand zu leisten." (Botschaft 12143, op.cit., S.1156)
    "Supranationale Organisationen in diesem Sinn sind somit die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, die Europäische Atomgemeinschaft, sowie die zu Beginn der 1950er Jahre vorgeschlagene, aber nicht zustande gekommene Europäische Veiteidigungsgemeinschaft" (ibid., S.1157; redaktionelle Hervorhebung)
    Gemäss diesen bundesrätlichen Ausführungen - welche, soweit erkenntlich, während den entsprechenden Ratsdebatten durch nichts entkäftet worden sind - würde ein neuerlicher EFTA-Beitritt ausdrücklich nicht unter das obligatorische, sondern nur unter das fakultative Staatsvertragsreferendum fallen. Wie oben in §5 zitiert, wurde der Atomsperrvertrag in der Botschaft zwar zusammen mit der EFTA erwähnt; seine Nichterwähnung im obzitierten Absatz auf S.1156 lässt aber die Schlussfolgerung zu, dass der Atomsperrvertrag - ähnlich einer Militärallianz, resp. der Europäischen Atomgemeinschaft - nicht zuletzt wegen seiner ausserordentlichen politischen Tragweite und der seither veränderten Umstände unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum fällt (siehe §3). Die Ratsverhandlungen dazu wurden kurz vor der NPT-Debatte im Dezember 1976 beendet.

§ 8    Aufgrund der damals vorliegenden Rechtslage - siehe oben - beantragte der Bundesrat, und beschlossen der National- und der Ständerat: "Art. 2 Dieser Beschluss untersteht nicht dem Staatsvertragsreferendum." (Botschaft 12083, op.cit., S.1055). Massgebend für diese Entscheidung war die NPT-Kündigungsklausel, welche schon damals umstritten und von einer Ratsminderheit als im Bedarfsfall illusorisch und daher als unbeachtlich empfunden ward (siehe §26):

Artikel X    1. Jede Vertragspartei ist in Ausübung ihrer staatlichen Souveränität berechtigt, von diesem Vertrag zurückzutreten, wenn sie entscheidet, dass durch aussergewöhnliche, mit dem Inhalt dieses Vertrags' zusammenhängende Ereignisse eine Gefährdung der höchsten Interessen ihres Landes eingetreten ist. Sie teilt diesen Rücktritt allen anderen Vertragsparteien sowie dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen drei Monate im voraus mit. Diese Mitteilung hat eine Darlegung der aussergewöhnlichen Ereignisse zu enthalten, durch die ihrer Ansicht nach eine Gefährdung ihrer höchsten Interessen eingetreten ist.
2. Fünfundzwanzig Jahre nach Inkrafttreten dieses Vertrags wird eine Konferenz einberufen, die beschliessen soll, ob der Vertrag auf unbegrenzte Zeit in Kraft bleibt oder um eine oder mehrere Frist oder Fristen verlängert wird. Dieser Beschluss bedarf der Mehrheit der Vertragsparteien.


B    Auszüge aus der NPT-Ratifikationsdebatte von 1976

§ 9    Auch in der NPT-Ratifikationsdebatte der eidgenössischen Räte von 1976 ist ein abgrundtiefes Misstrauen zum Ausdruck gebracht worden gegenüber diesem, in den Worten von Konrad Adenauer, "Morgenthauplan globalen Ausmasses" (Amtl.Bull. 1976 N 1533). In seinem Aide-mémoire von 1967 rügte auch der Bundesrat die deutlich erkennbare Absicht des Vertrages, eine dauernde Rechtsungleichheit zwischen Atommächten und Habenichtsen festzulegen, und er schrieb unmissverständlich: "Dem zuzustimmen würde für die nichtbesitzenden Staaten ein schweres Opfer bedeuten, das ohne Gegenleistung undenkbar wäre." (siehe dazu auch: §27). Nachdem Volk und Stände schon 1962 und 1963 die Frage einer eigenen Atomwaffenrüstung ausdrücklich offen gelassen, und in der Kompetenz der Bundesversammlung belassen hatten (Botschaft 12083, op.cit., S.1052), war - mit oder ohne Gegenleistung - auf keinem realistischen Hintergrund an eine oppositionslose nukleare Selbstbeschneidung zu denken (siehe www.solami.com/NPT.htm, besonders: Jürg Stüssi-Lauterburg, "Historischer Abriss zur Frage einer Schweizer Nuklearbewaffnung"; Reto Wollenmann, "Zwischen Atomwaffe und Atomsperrvertrag - Die Schweiz auf dem Weg von der nuklearen Option zum Nonproliferationsvertrag (1958–1969)").

§ 10    Dementsprechend langwierig (1969-1977), steinig (Zusatzbericht, Hearings, Dringliche Parlaments-Vorstösse, Anträge auf Nichteintreten, Rückweisung, Unterstellung unter das obligatorische Referendum) und ungewiss gestaltete sich die NPT-Ratifikationsphase. Die von nuklearen Brennstoffimporten abhängigen, sowie die politisch interessierten Kreise hatten ihre NPT-Standpunkte mit wenig Rücksichtnahme und z.T. mit harten Bandagen vertreten. Dies im Gegensatz zur direktbetroffenen Maschinenindustrie, welche sich allzu lange, und mit schwersten Existenzfolgen (Sulzer, BBC, etc.) glaubte in nobler Zurückhaltung üben zu müssen, dabei tatsächlich aber nur ihre eigenen Unzulänglichkeiten abdeckte. Als Kommissionspräsident widersetzte sich Raymond Broger meinem Begehren, zu NPT-Hearings einzuladen, mit dem Hinweis, "es kann nicht Aufgabe des Parlaments sein, den Wirtschaftsvertretern nachzulaufen, und sie zu fragen, wo denn der Schuh drückt, sondern diese müssen mit klaren Vorstellungen und Begehren zu uns kommen." Und als er sich schliesslich trotzdem bewegen liess und Sulzer und BBC anfragte, bekundeten diese kein Interesse an solchen Hearings (sic!). Zum daraufhin im Nationalrat eingetretenen Hearing-Debakel sah sich Rudolf Friedrich veranlasst, folgendes klarzustellen: "Es waren nämlich einzelne Mitglieder der Kommission, die die Stellungnahme der Industrie überhaupt erst provoziert haben": Amtl.Bull. 1976 N 1565. (Parallelen zu aktuellen Entwicklungen im Bankensektor - z.B. die dem UBS-Debakel zugrundeliegenden verheerenden QI-Abmachungen und, besonders, die anstehenden FATCA-Auswüchse - sind für Hellhörige unverkennbar und geben zu Besorgnis Anlass.)

§ 11    Um anlässlich der NPT-Ratifikationsdebatte die gewichtige Phalanx der Vertragsgegner in den Räten auszumanövrieren, nahm auch der damalige Aussenminister verschiedentlich zu juristischen "Spitzfindigkeiten", politischen Seiltricks und sogar zu persönlichen Verleumdungen Zuflucht (Amtl.Bull. 1976 S 306). Zu diesem Instrumentarium gehörte auch die beschwichtigende Zusicherung, wonach der Bundesrat die Kündigung nötigenfalls tatsächlich vornehmen würde, und zwar "ohne Zögerung und ohne sich zu genieren": "le Conseil fédéral, pour sa part, est absolument décidé à faire usage de la clause de dénonciation dès que, manifestement, des intérêts majeurs du pays seront en cause, d'ordre militaire ou d'ordre économique, peu importe. Il le fera sans hésitation et il le fera sans gêne."(ibid., 1578).

§ 12    Im erstbehandelnden Ständerat sprach der Kommissionsreferent Raymond Broger von "schweren Bedenken der Armee", von "freiwilligem Verzicht auf strategische Handlungsfreiheit ... [ohne] angemessenen Gegenwert", und dass der NPT "bisher keine echte Entspannung bewirkt und keine vermehrte Sicherheit gebracht habe." (Amtl.Bull. 1976 S 295). Er erinnerte "an das nicht zuletzt wegen der Sperrvertragsauflage geplatzte schweizerisch/holländische Südafrika-Geschäft der BBC; es ging dabei um einen Auftrag, der in die Hunderte von Millionen ging und der für Hunderte von hochqualifizierten Arbeitskräften auf Jahre hinaus den Arbeitsplatz gesichert hätte." Und er sprach davon, dass nicht nur "mit dem Inkrafttreten des Atomsperrvertrages das atomare Friedenszeitalter nicht eingeleitet wurde," sondern der NPT "sich immer mehr als ein Machtinstrument" herausstelle (ibid. 294).

§ 13    Odilo Guntern wies darauf hin: "Der Bundesrat hat sich selber dahin geäussert, dass mit Ausnahme der Friedensverträge - lies Kapitulationsverträge - es das erste Mal sei, dass derart weitgehende Ungleichheiten vertraglich fixiert werden." (ibid., 301). Er erinnerte an die Volksentscheide zu den Atominitiativen von 1962 und 1963 und gab zu bedenken: "Es wäre meiner Ansicht nach logisch oder wenigstens angezeigt, das Volk zu befragen, ob es seine Meinung diesbezüglich geändert hat ..." Und gestützt auf industrie- und sicherheitspolitische Analysen - u.a. des Vereins zur Förderung des Wehrwillens und der Wehrwissenschaft - schloss er mit den Worten: "In dubiis libertas! Man solle unserer Generation nicht nachsagen, wir hätten Ideale und Visionen der Vergangenheit, Zielstrebigkeit und Entschlossenheit anderen, eventuell unseren Gegnern, überlassen." (ibid. 302)

§ 14    Der Minderheitensprecher Peter Hefti zog den Schluss, "dass der Atomsperrvertrag nur auf dem Hintergrund der bestehenden Militärallianzen voll gewürdigt werden kann und diese in diesen Sperrvertrag hineinspielen. Solchen Allianzen muss die Schweiz fernstehen. Wenn der Bundesrat sagt, die Schweiz solle gleichziehen mit unseren Nachbarstaaten und dem Sperrvertrag beitreten, so wäre logischerweise auch die Frage unseres Anschlusses an eine Militärallianz oder ein entsprechendes bilaterales Abkommen mit in die Diskussion zu bringen. Solches muss aber nur angedeutet werden, und unsere Haltung wird klar." (ibid., 297).

§ 15    Auch Fritz Honegger sprach sinngemäss von einer Organisation für kollektive Sicherheit, indem er u.a. ausführte, "dass die grosse Mehrheit der Staaten die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen als Mittel zur Wahrung des Friedens" wahrnimmt (ibid., 300), und "dass der Zweck des Abkommens nicht die Abrüstung ist, sondern die Stabilisierung der gegenwärtigen Sicherheitslage ... [dieser Vertrag quasi] eine Voraussetzung für die Abrüstung bildet." (ibid., 298).

§ 16    Und Werner Jauslin bedauerte, "dass man im Grunde genommen den Vertrag ratifizieren will, weil er einfacher ist, weil es bequemer ist und weil man nicht mehr bereit ist, einen schweizerischen Standpunkt zu vertreten, wenn er nicht in der allgemeinen Linie liegt, wenn er eigenständigen Überlegungen entspringt und zu unangenehmen Diskussion führt." (ibid., 303).

§ 17    Im Nationalrat begründete James Schwarzenbach seinen Nichteintretensantrag u.a. mit den Worten: "Genug der Bindungen, Verflechtungen und Verstrickungen, genug der bundesrätlichen Unterschriften, die unser Parlament im nachhinein ratifizieren muss. Genug der Verträge, die unsere staatliche Souveränität einengen, unser Selbstbestimmungsrecht in einer Zwangsjacke ersticken lassen und die erste Aufgabe des Bundes, nämlich die Wahrung unserer Unabhängigkeit gegen aussen, zu einer vollendeten Illusion machen." Der tiefgängige Zürcher Patrizier zizierte die chinesische Regierung, welche den NPT mit einem "ungeheuerlichen Betrugsmanöver nuklearer Erpressung" gleichsetzte, und er fragte sich, wie es möglich sei, dass die aussenpolitischen Kommissionen, "sowohl die weltweite Realität auf dem Rüstungssektor wie die Warnungen unserer Armee einfach in den Wind schlagen durften und es wagen, uns als Volksvertreter zu einer schmählichen Kapitulation vor einem erpresserischen Druck zu zwingen? Auf welch abschüssigem Geleise bewegen wir uns?" Ähnlich wie andere Ratsmitglieder sprach er von einem "infamen Erpressungsvertrag", und von einem raffinierten "Verschleierungs- und Verzögerungsmanöver im Kampf um die Weltherrschaft." (Amtl.Bull. 1976 N 1532/3).

§ 18    In der Begründung zu seiner Dringlichen Interpellation Atomsperrvertrag, Londoner Club zitierte Hans-Rudolf Meyer eine Eingabe des Vereins schweizerischer Maschinenindustrieller (VSM) vom 8.12.76, wonach "die von der Industrie geltend gemachten Bedenken gegen die Ratifikation des Atomsperrvertrages gar nicht zur Kenntnis genommen wurden oder dass ihnen nicht die entsprechende Bedeutung beigemessen wurde." Der heutige SWISSMEM erachtete dies als umso bedenklicher, als auch zum Zwecke der kollektiven Sicherheit einzugehende "Verpflichtungen ... nicht ohne weiteres mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar wären." NR Meyer hielt dafür, dass "wir nicht aus sogenannter Verpflichtung zur Solidarität ein Vertragswerk genehmigen sollten, das unsere wirtschaftlichen, militärischen und staatspolitischen Entscheidungen präjudiziert und gar eine selbständige Entscheidung der Schweiz ausschliesst." Und er stellte die - wesentlich unbeantwortet gebliebene - Frage, "ob diskriminierende, politisch motivierte Exportbeschränkungen und Exportverbote - wie sie der Atomsperrvertrag und die Vereinbarungen des Londoner Clubs vorsehen - nicht im Wiederspruch zur Neutralität stehen. Solche Handelsbeschränkungen sind doch nichtmilitärische Sanktionen, und von solchen müsste der immerwährend neutrale Staat Abstand nehmen. ... Ich erinnere an ... den Neutralitätsvorbehalt, mit welchem die Schweiz der internationalen Atomenergie-Organisation [IAEO] beigetreten ist" (ibid.,1535).

§ 19    Paul Eisenring, der auf dem Hintergrund der damals eben bekanntgewordenen geheimen Verhandlungen des Londoner Clubs der Nukleargüter-Exportstaaten die Rückweisung der Vorlage beantragte, fragte sich, "ob wir letztlich nicht gar einem toten Hund nachrennen, weil der Londoner Club als 'Frühstückskartell' - mit Frankreich als Mitglied - von wesentlich stärkerer Bedeutung sein könnte als der Vertrag an und für sich." (ibid., 1555).

§ 20    Hans-Rudolf Nebiker gab zu bedenken: "Wenn wir ratifizieren, bekennen auch wir uns mit einer Tat und nicht nur mit Worten zu den Anstrengungen, weltweite Konflikte zu vermeiden. Die humanitäre Erhaltung unseres neutralen Staates darf sich nicht nur darauf beschränken, den Opfern kriegerischer Auseinandersetzungen beizustehen. Unsere Haltung ist nur glaubhaft und konsequent, wenn wir dazu beitragen, dass Konflikte überhaupt nicht ausbrechen, besonders nicht in der grauenhaften Form von atomaren Auseinandersetzungen. Dazu kann der Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen beitragen, er stellt zum mindesten einen ganz kleinen Fortschritt dar." (ibid., 1560).

§ 21    André Gautier gab den geteilten Meinungen in seiner Fraktion zusammenfassend wie folgt Ausdruck: "Au total, nous voyons que ce traité apporte des avantages incontestables dans le domaine de l'économie énergétique et de la recherche; il est par contre peu sympatique sur le plan de la morale politique et limite à moyen et long termes nos possibilités d'assurer notre politique de sécurité." (ibid., 1561). Und Claude Bonnard bemerkte: "On a l'impression que tout se passe comme si la préoccupation première des puissances nucléaires était de se réserver à elles la possession des armes atomiques et non de diminuer le chantage qui en résulte. .. Je serais prêt à admettre une restriction à notre indépendence pour participer à un traité s'il est respecté dans ses parties fondamentales. Je ne peux pas le faire à l'égard d'un traité dont j'ai la conviction qu'il est démenti par les faits sur un point très important." (ibid., 1563)

§ 22    Heinrich Schalcher bezeichnete diesen Vertrag als "geeignet, die gegenwärtige friedliche Verwendung der Atomenergie auf umweltunfreundlicher Kernspaltungsbasis zuungunsten der dringend erwünschten Entwicklung auf umweltfreundliche Atomfusionsbasis hin zu zementieren. ... Bei diesen Mikrobrütern [Laserfusions-Reaktoren] handelt es sich bereits um einen Anwendungsfall der umweltfreundlichen Verwendung der Atomenergie auf Fusionsbasis, der nicht nur von unserer Wirtschaft und von unserer Unabhängigkeit her zu begrüssen ist, sondern auch vom Umweltschutz her ... ganz abgesehen davon, dass je mehr wir noch Kernkraftwerke auf Spaltbasis errichten, auch dadurch eine Behinderung dieses Fortschrittes auf Atomfusion hin entsteht, weil diese Kernspaltkraftwerke natürlich zuerst amortisiert werden müssen." (ibid., 1562).

§ 23    Albert Sigrist erklärte: "Ich begreife, dass man sich in Industriekreisen darüber geärgert hat, dass gerade diese für sie wichtige Liste [des Londoner Clubs] bis vor kurzem geheimgehalten wurde. Warum denn diese Geheimnistuerei, wenn doch nichts, was in diesen Ausführungsbestimmungen, die den Vertrag selbst überholen und weitgehend ersetzen werden, steht, gegen unsere Verfassung verstösst, nichts unsere Neutralität tangiert und alle Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit in diesen Abmachungen sich bereits auf vorhandene Gesetze und Verfassungsbestimmungen abstützen lassen? Diese Zusicherung hat gestern abend zumindest Herr Bundesrat Graber in ausweichenden und beschwichtigenden Äusserungen abgegeben. Es geht mir aber wie Herrn Kollege Hans-Rudolf Meyer, der sich von der Antwort nicht befriedigt erklären konnte. ... Die Kommission soll ... feststellen, ob der Vertrag mit seinen sichtbaren Londoner-Club-Folgen wirklich so harmlos ist, wie wir es gestern von bundesrätlicher Seite hörten." (ibid., 1566).

§ 24    Heinrich Müller begründete seinen Verschiebungsantrag u.a. mit dem Argument: "Unsere soeben im Rate beschlossene Neuregelung des Staatsvertragsreferendums ermöglicht ... auch die Unterstellung unter die Volksbefragung bei Beitritt zu einer internationalen Organisation. Der Atomsperrvertrag-Club dürfte eine solche internationale Organisation sein. Zumindest hätten die Räte die Möglichkeit, die Referendumsfrage bei diesem zweifellos sehr bedeutsamen Staatsvertrag durch Mehrheitsbeschluss zu entscheiden. ... Einen derart wichtigen Staatsvertrag noch kurz vor der Volksabstimmung über das Staatsvertragsreferendum der Volksabstimmung entziehen zu wollen, erscheint mir rechtsethisch bedenklich, demokratisch unverantwortlich und gegenüber unserem politisch mündigen Volk eine Schlaumeierei, die wir besser unterlassen ... Soweit aber der vorliegende Vertrag geprüft wurde, ist der Wunsch eindeutig, als Stimmbürger hier mitbestimmend pro oder contra einwirken zu können." (ibid., 1531). 
    Dementsprechend unterstützte NA Müller auch den Referendumsantrag von James Schwarzenbach u.a. wie folgt: "Der Trick mit der Kündigungsklausel, Herr Präsident Hofer, die eigentlich keine ist - de jure ja, de facto nein -, ist ein unehrliches Instrument, um diesen Staatsvertrag dem Referendum von Artikel 89 Absatz 4 der Bundesverfassung entziehen zu können. ... Wir wissen, dass diese Kündigungsklausel inexistent sein wird. ... Weichen wir elegant, aber feige der Volksbefragung aus, so heisst das doch nichts anderes, als dass wir uns vor der Volksbefragung fürchten." (ibid., 1575).

§ 25    Von all dem unbeeindruckt wehrte sich auch der französisch-sprachige Kommissionssprecher Guy Fontanet erfolgreich gegen die Nichteintretens- und Rückweisungsanträge. Dies u.a. mit den Worten: "Telle est la situation aujourd'hui et [en ratifiant le traité] c'est la seule façon, sans doute pas assez raisonnable, peu sûre, insuffisamment efficace, mais malgré tout la seule qui est offerte à notre pays de refouler le caractère monstrueux de la guerre nucléaire." (ibid., 1569).

§ 26    Da vermochte auch die Intervention des autoritativen Staatsrechtlers Jean-François Aubert nicht mehr, die Ratsstimmung nochmals umzukehren, als er auf Deutsch zu bedenken gab:

    "Ich unterstütze den Vorschlag von Herrn Schwarzenbach. ...
    J'aurais, à vrai dire, préféré la clause du référendum facultatif. A mon avis, et contrairement à ce qui a été dit, nous nous trouvons devant un cas d'application de l'alinéa 4 de l'article 89. En effet, la dénonciation qui est prévue est subordonnée à une condition qui, si on la prend au sérieux, ne se réalise pas toujours. Mais la proposition du référendum facultatif n'a pas été faite et je ne vais pas alourdir le débat par un amendement tardif.
    Troisième paragraphe. Le référendum obligatoire du peuple et des cantons est une arme excellente, qu'on ne doit pas laisser rouillier dans le fourreau. Nous l'avons utilisée en 1972, avec raison, me semble-t-il, ce n'est pas M. Graber qui nous contredira sur ce point. Quand M. Barchi nous disait hier qu'en matière de traité, on n'aurait plus recours, désormais, au vote obligatoire que dans les deux cas prévus par le nouveau texte, je pense qu'il a eu tort. Même avec le futur système, qui n'est pas encore entré en vigueur, l'Assemblée fédérale, qui sur ce point est souveraine, aura toujours la faculté de décider le référendum du peuple et des cantons.
    J'en arrive au quatrième paragraphe. Nous avons, et c'est essentiel, des raisons de soumettre ce traité au vote populaire. Je ne parle pas seulement de l'embarras politique dans lequel nous nous trouvons maintenant. J'ai, par exemple, beaucoup hésité, je ne savais pas s'il fallait voter oui ou non et, sur le fond, ce n'est pas M. Schwarzenbach qui m'a convaincu, ses propos excessifs d'hier me paraissent regrettables. II n'en demeure pas moins que la question est importante. Mais surtout, du point de vue historique, je ne peux pas oublier le vote de 1962, je ne peux pas oublier le temps où le peuple et les cantons suisses disaient «non» à tout interdiction de l'armement nucléaire. Or, aujourd'hui en autorisant le Conseil fédéral à ratifier le traité, nous défaisons en quelque sorte la décision de 1962. C'est vrai, personnellement, j'ai changé d'idée en l'espace de quatorze ans. En 1962, j'étais contre l'initiative, maintenant j'y serais peut-être favorable, mais je n'aime pas changer d'idée tout seul et je préférerais que cette question importante soit soumise au vote du peuple et des cantons.
    Conclusion: je pense que M. Schwarzenbach avait raison tout à l'heure. Ce qu'il nous propose est possible juridiquement et acceptable politiquement. Je vous invite à appuyer sa proposition."
    Nachdem das obligatorische Staatsvertrags-Referendum zuvor nur zwei mal ausgeübt worden war (Beitritt zum Völkerbund 1920, und Freihandelsabkommen Schweiz-EU 1972), verwarf der Rat mit 99 zu 37 Stimmen den Referendums-Antrag Schwarzenbach (ibid., 1579).

§ 27    Die in beiden Räten von verschiedenen Votanten angeführte Thematik "Laserfusion" hat mit ihrem besonderen Hintergrund auch einen aktuellen Bezug zu den iranischen Bemühungen zur eigenständigen Brennstoffherstellung (sei es für zivile Zwecke oder für NPT-konforme militärische Zwecke wie die Produktion von hochangereichertem Uran für atombetriebene Unterseebote). Eine unter schweizerischem Recht erfolgte und geschützte Schlüsselerfindung zu Mikroexplosionsreaktoren - in Verbindung mit entsprechendem politischen Druck in den Räten - gab Schweizer Diplomaten Gelegenheit zu zeigen, was eine kompetent, selbstbewusst und klarsichtig geführte Diplomatie eines Kleinstaates gegenüber Grossmächten zustandebringen kann, selbst in einer so heiklen Angelegenheit wie sie der Atomsperrvertrag darstellt. Anlässlich der 1975er NPT-Überprüfungskonferenz gelang es ihr nämlich, mit den Nuklearmächten erfolgreich entsprechende Befreiungen und Garantien als sine qua non Bedingung für eine allfällige Ratifikation des NPT durch die Schweiz auszuhandeln. Der bundesrätliche NPT-Zusatzbericht (zu12083, BBl 1976 I 718/719 und 720/721) umschreibt das Ergebnis wie folgt:
    "Auch an der Verpflichtung, «sonstige nukleare Sprengkörper» nicht herzustellen, wurde festgehalten. Hingegen soll, bei einem allfälligen Inkraftsetzen des Abkommens, in einem Briefwechsel mit dem IAEO-Generaldirektor vereinbart werden, dass die sogenannten Mikro-Fusionsexplosionen ... von diesem Verzicht ausgenommen sind." [eine entsprechende NPT-Verankerung dieses Schweizer Verhandlungserfolgs ist bisher nicht bekanntgeworden; die derzeitigen NPT-Sachbearbeiter im EDA verfügen nicht über die entsprechenden Unterlagen und verwiesen den nachfragenden Autor ans Bundesarchiv*)]
    "Im Zusammenhang mit diesem Artikel [IV] ist, obwohl in der Schlusserklärung nicht enthalten, besonders erwähnenswert, dass die USA und Grossbritannien im Verlauf der Verhandlungen Erklärungen abgegeben haben, wonach, gemäss ihrer Auslegung, die Mikro-Fusionsexplosionen (eine eventuell mögliche Technik für die friedliche Nutzung der Kernfusion) nicht unter das Vertragsverbot fallen und die dafür benötigten Materialien - unter anderem hochangereichertes Uran - ohne Verstoss gegen den Sperrvertrag zur Verfügung gestellt werden können. Die Sowjetunion hat dem nicht widersprochen."


C    Die Motion Gute Dienste zu aktuellen Kernenergiefragen

§ 28    Mit der Motion 06.3103 vom 23.März 2006 "Gute Dienste zu aktuellen Kernenergiefragen" wurde der Bundesrat eingeladen,

"Bericht und Antrag zu erstatten ... insbesondere zur sicherheitspolitischen und zur verfassungsrechtlichen Situation, wie sie tatsächlich eingetreten ist mit und seit der 1995 erfolgten unbegrenzten Verlängerung dieses der kollektiven Sicherheit gewidmeten Vertrags (www.solami.com/NPT.htm). Als Organisation für kollektive Sicherheit bindet der Atomsperrvertrag ... die Schweiz gemäss Völkerrecht und Referendums-Bestimmungen der Bundesverfassung (Art. 140)."
    Dies auf dem obigen Hintergrund, zusammengefasst in dem Begründungssatz: "In jedem Fall dürfte die Nonproliferations-Debatte begünstigt werden durch die Einlösung des bundesrätlichen Versprechens, wonach in einem Referendum über die weitere Mitgliedschaft der Schweiz zu entscheiden ist, wenn der NPT dereinst auf unbestimmte Dauer verlängert werden sollte. Tatsächlich handelt es sich dabei um eine "Organisation für kollektive Sicherheit" gemäss Bundesverfassung (.../nptref.htm#Organisationen)." (siehe auch oben, §§ 2-7)

§ 29    In seiner ablehnenden Begründung vom 17.Mai 2006 - offenkundig ohne Berücksichtigung der aktuellen Fälle Nordkorea und Iran - wiederholte der Bundesrat den inzwischen als vorrangig rechtstheoretisch bestätigten Standpunkt, "dass der Atomsperrvertrag gemäss Artikel X.1 jederzeit, unter Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist, gekündigt werden kann." Der Fall der Berliner Mauer und weitere einschlägige aussenpolitische Entwicklungen bewahrten den Bundesrat bisher davon, dieses "Kündigungsrechts" in Anspruch nehmen zu müssen. Dahingestellt bleibt, ob er - wie damals von NR Schwarzenbach in Frage gezogen (Amtl.Bull. 1976 N 1575) - im Bedarfsfall dazu "den Schneid" aufgebracht hätte oder aufbringen würde, nicht nur Fahne zu zeigen, sondern auch wirklich aus dem "nuklearen Versailler-Vertrag" auszutreten.

§ 30    Als ebenso wiedererwägungs- oder ergänzungsbedürftig erscheinen auf dem obigen Hintergrund die bundesrätlichen Erläuterungen zur Referendumsfrage:

"Weder die Botschaft noch der Bundesbeschluss enthalten Hinweise, wonach der Bundesrat beabsichtigte, nach dem 1995 fälligen Verlängerungsbeschluss ein obligatorisches Referendum über die Frage durchzuführen, ob die Schweiz Mitglied des Atomsperrvertrages bleiben soll. Das obligatorische Referendum gegen Staatsverträge ist bei einem Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorgesehen (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Dieser Vertrag begründet keine Organisation für kollektive Sicherheit. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Unterstellung unter das Referendum sind somit nicht erfüllt."
    Niemand, auch der Motionär nicht, hat aber behauptet, der Bundesrat hätte einen solchen Gang vors Volk wirklich jemals beabsichtigt. Die Rede war nur von einem "bundesrätlichen Versprechen, wonach in einem Referendum über die weitere Mitgliedschaft der Schweiz zu entscheiden ist, wenn der NPT dereinst auf unbestimmte Dauer verlängert werden sollte." Nicht zuletzt mit diesem auf die Botschaft zum Staatsvertragsreferendum gestützten Versprechen erreichte der Bundesrat eine wesentliche Entschärfung der ausserordentlich angespannten NPT-Ratifikationsdebatte deren Ausgang bis zuletzt ungewiss war.

§ 31    Zusammenfassend stellt der Atomsperrvertrag zwar nicht die Militärallianz dar, welche SR Hefti als logische Folge "anregte" (siehe §14). Aber er entspricht dem Machtinstrument von dem nicht zuletzt sowohl der Bundesrat als auch SR Broger sprachen (siehe §§2 und 12), und zu dem er, wie das Beispiel Iran zeigt, tatsächlich geworden ist. Und das sich kaum von jenen Gebilden unterscheidet, welche vom Bundesrat in seiner Botschaft 12143 (siehe §7) umschrieben wurden mit "Organisationen, die sich zum Ziel setzen, einem allfälligen [real oder vorgetäuscht] friedensbrechenden oder friedensbedrohenden Angreiferstaat entgegenzutreten und organisierten Widerstand zu leisten." Dies spätestens seitdem klar geworden ist, dass selbst vertraglich ausdrücklich geschützte wesentliche Souveränitätsrechte der NPT-Nichtnuklearwaffenstaaten auf dem Gebiet der friedlichen Kernenergienutzung nicht mehr frei ausgeübt werden können. Und dass unter diesen Umständen auch das vertragliche Kündigungsrecht nicht mehr ohne weiteres durchgesetzt werden kann.

§ 32    Der damit zu beobachtende zumindest innere Zerfall der adoptierten Nichtproliferations-Mittel und -Methoden lädt zu deren dringenden Überprüfung ein, sei es im Rahmen der IAEO, der Genfer Abrüstungskonferenz, einer Neuauflage der 1968er Konferenz der Nicht-Nuklearwaffenstaaten, oder eines andern einvernehmlichen Forums. Gelegenheit zu entsprechenden Impulsen und Vorarbeiten bietet aber auch die vorgeschlagene Debatte über den weiteren Verbleib der Schweiz im Atomsperrvertrag als Folge seiner unbegrenzten Verlängerung anlässlich der 1995er NPT-Konferenz. Und zwar nicht weil der Bundesrat einen solchen Volksentscheid beabsichtigte oder gar weil eine Schweizer Atombewaffnung ins Auge gefasst werden sollte. Sondern einzig und allein weil, wie gezeigt, die einschlägigen aussenpolitischen Entwicklungen, die entsprechende Verfassungsbestimmung und, last but not least, die Vernunft dies nahelegen.

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*) die offizielle Zusatzerklärung der Schweiz beschränkte sich demgegenüber auf folgende Feststellungen (http://www.admin.ch/ch/d/sr/0_515_03/index.html):

    In Anbetracht dessen, dass der Zweck des Vertrages darin besteht, die Nichtkernwaffenstaaten daran zu hindern, Kernwaffen oder sonstige Kernsprengkörper herzustellen oder zu erwerben, ratifiziert die Schweiz den Vertrag in der Meinung, dass dessen Bestimmungen ausschliesslich auf die Verwirklichung dieses Ziels gerichtet sind und nicht zu einer Beschränkung der Verwendung der Kernenergie zu anderen Zwecken führen werden.
    Aus Anlass der Hinterlegung ihrer Ratifikationsurkunden gibt die Schweiz folgende Erklärung ab:
    1.    Die Schweiz stellt fest, dass nach Artikel IV die Erforschung, Erzeugung und Verwendung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken nicht unter die in den Artikeln I und II enthaltenen Verbote fallen. Solche Tätigkeiten erfassen insbesondere das gesamte Gebiet der Energieerzeugung und der damit zusammenhängenden Operationen, die Forschung und die Technologie im Bereich zukünftiger Kernreaktoren auf Fissions— oder Fusionsbasis wie auch die Isotopenproduktion.
    2.    Die Schweiz definiert den in Artikel III verwendeten Ausdruck «Ausgangs- und besonderes spaltbares Material» gemäss dem gegenwärtig geltenden Artikel XX des Statuts der IAEO. Eine Änderung dieser Auslegung erfordert die formelle Zustimmung der Schweiz.
    Ferner wird sie ausschliesslich Auslegungen und Definitionen der in Artikel III Absatz 2 enthaltenen Begriffe «Ausrüstungen und Materialien, die eigens für die Verarbeitung, Verwendung oder Herstellung von besonderem spaltbarem Material vorgesehen oder hergerichtet sind» annehmen, die sie ausdrücklich gebilligt hat.
    3.    Die Schweiz geht davon aus, dass die Anwendung des Vertrages, und insbesondere die Kontrollmassnahmen, nicht zu einer Benachteiligung der schweizerischen Industrie im internationalen Wettbewerb führen werden.