L'AIDE HUMANITAIRE
SERT-ELLE A DEFENDRE LES PEUPLES? (*)
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par  Sadruddin Aga Khan, Fondation Bellerive, Genève
(English version)
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    L'instabillté croissante qui règne dans certaines parties du monde engendre la guerre civile, la famine et le déplacement de populations, le génocide, la purification éthnique, la torture; la capacité de l'homme de nuire à son prochain est encore renforcée par la prolifération des armes perfectionnées.  Tant que les structures internationales ne seront pas adaptées ou complétés, des tragédies analogues à celles qui se déroulent actuellement en Somalie, dans l'ancienne Yougoslavie et en Iraq iront se multipliant.
        L'acheminement de l'aide humanitaire par les moyens actuels se heurte à des problèmes fondamentaux.  Les Nations Unies, par example, sont critiquées pour n'utiliser que des palliatifs.  Dans le passé, cette attitude était dictée en partie par les contraintes imposées aux Nations Unies durant la guerre froide.  Celles-ci se devaient de départager la fourniture d'une aide humanitaire des tentatives de s'attaquer aux causes de conflit sur le plan politique.  Cela fut particulièrement le cas lorsque j'étais Haut-Commissaire des Nations Unies pour les refugiés de 1965 à 1977.  Si l'on avait attendu que les causes profondes de conflit soient éliminées, l'aide n'aurait jamais atteint assez tôt ceux auxquels elle était destinée pour atténuer leurs souffrances.  L'assistance est toujours insuffisante; toutefois, son caractère apolitique a contribué à aplanir les difficultés d'intervention dans un monde bi-polarisé où les conflits demeuraient souvent sans solution.
        Pour un certain nombre de raisons, les Nations Unies n'ont jarnais eu le pouvoir ou la liberté d'atteindre un niveau d'efficacité opérationnelle optimal.  S'agissant de répondre à des urgences humanitaires, la situation a encore été aggravée par des contradictions bureaucratiques.  Les organismes des Nations Unies chargés de distribuer l'aide rivalisent entre eux pour obtenir des ressources limitées.  Lors des situations de crise cette rivalité interne vient s'ajouter à d'autres duplications d'efforts.  Au surplus, les Nations Unies n'ont pas toujours été capables de trouver suffisamment du personnel compétent pour relever le défi, notamment sur le terrain.
        Afin de réduire le temps de réaction en situation de crise, la capacité opérationnelle du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et des organisations non-gouvernementales (O.N.G.) doit être renforcée car, du fait de la flexibilité de leurs structures et de la nature de leur mandat, ces organisations seront souvent les premières sur place.  Les O.N.G. demeurent les partenaires actifs des Nations Unies.  Une interaction opportune et coordonnée de ces différents acteurs est nécessaire (1).  Les compétences techniques des organismes de la famille des Nations Unies font que ceux-ci sont mieux outillés pour fournir une assistance de longue durée pour laquelle les O.N.G. ne disposent guère de ressources suffisantes.  Dans certaines situations, les gouvernements seront peut-être disposés à détacher auprès de l'Organisation des Nations Unies des unités militaires ayant reçu une formation spéciale, dans les domaines technique et medical, susceptibles d'être rapidement déployées en cas d'urgence.  Mais de telles actions exigeraient l'assentiment des autorités des pays où cette aide doit être apportée.  Un déploiement unilateral de ces unités déborderait actuellement du champ d'action des Nations Unies.  D'ailleurs, le recours à des unités militaires spéciales est une solution coûteuse et à court terme.  Ce fut le cas en Iraq du Nord, où les Nations Unies ant été invitées à assumer les operations de secours commencées par la Coalition au nord du 36e parallèle.
        Il conviendrait de jeter un regard sur les expériences d'aide humanitaire et d'en tirer les leçons dont nous pourrons nous inspirer pour tenter de prévenir les futurcs catastrophes.  L'expérience en Somalie, dans l'ancienne Yougoslavic et en Iraq a démontré que l'action humanitaire basée sur le droit intemational humanitaire tradidonoel est souvent paralysée.  D'où la suggestion d'avoir recours au droit d'ingérence humanitaire pour surmonter ce problème.
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De la souveraineté absolue au droit d'ingérence humanitaire

        Le droit d'ingérence humanitaire consiste à légitimer unc intervention afin d'aider une population qui a besoin d'êtrc secourue, mêmc si le pays "hôte" devait s'y opposer.  Bien qu'il s'agisse d'un concept relativement nouveau, il existe néanmoins quelques precédents historiques.  Le droit d'ingérence n'est plus l'excuse transparente d'une intrusion appuyée par la force brutale comme un Etat occidental en a donné l'exemple au 19e siècle en se lançant dans une guerre avec la Chine sous le prétexte "humanitaire" que le peuple chinois, contrairement aux voeux de l'Empereur, avait le droit de fumer de l'opium.
        La doctrine de l'ingérence humanitaire est fondée sur un concept encore plus ancien qui exige parfois la protection de la population contre les abus de son propre gouvernement.  On pense à de Las Casas et à d'autres religieux espagnols qui ont tenté de protéger les populations indigènes sud-américaines contre la rapacité du Vice-roi (2).  Au début du 16e siècle, une telle ingérence s'exprimait au nom de Dieu.  Pour répondre aux défis complexes de notre époque, il faut disposer d'un droit d'ingérence laïque, rigoureusement défini et ancré dans les principes reconnus du droit international.
        Il n'est peut-être pas inutile de s'arrêter un instant sur l'évolution du Comité intenational de la Croix-Rouge.  Au cours des cinquante ans qui se sont écoulés depuis sa fondadon, le CICR a élaboré un droit de regard humanitaire qui a permis à cette institution d'encourager les puissances à rendre la guerre moins cruelle, d'abord pour les combattants et ensuite pour les civils.  Aujourd'hui, le CICR exerce même un droit d'ingérence humanitaire tacite et non armé.  Malheureusement, des attaques comme celles dont le CICR vient de faire l'objet à Sarajevo rendent la protection armée de l'action humanitaire inévitable.
        Armé ou non armé, le droit d'ingérence humanitaire doit être intégré dans une doctrine du droit international humanitaire qui protégera les droits fondamentaux des individus au même titre que les droits des minorités en proie à la guerre civile et à d'autres catastrophes dont l'homme est seul responsable.  Une première mesure qui donnera au CICR des pouvoirs plus étendus en vue de protéger les civils passe par la ratification par les Etats-Unis des Protocoles additionnels I et II de la Convention de Genève (3).  L'appui d'une grande puissance est nécessaire et de toute urgence.
        Assurer la protection des minorités est un problème beaucoup plus épineux.  Aux termes de la charte, les Nations Unies se doivent de protéger les minorités.  L'absence de moyens spécifiques signifie que, dans la pratique, lorsque l'Organisation des Nations Unies cherche à exercer ce droit de protection dans des situations comme celles auxquelles sont confrontés les Kurdes en Iraq ou les Musulmans en Bosnie, son mandat justifiant un empiètement sur la souveraineté nationale est contesté.  On a suggéré  que des traités plus anciens et plus élaborés, entrés en vigueur sous les auspices de la Société des Nations, pourraient être invoqués.
        La Société des Nations disposait d'un ensemble de traités, d'instruments préventifs et de mécanismes correcteurs prévoyant une certaine ingérencc humanitaire, car il fallait protéger les minorités.  Les garanties offertes par la SDN étaient axcées sur les"obligations d'intérêt international" (4). auxquelles ses membres devaient souscrire avant de pouvoir y adhérer.  Dans le cas de l'lraq, ces obligations constituaient non seulement des conditions sine qua non de son entrée à la SDN, mais également de son indépendance nationale à la terminaison du mandat de la Société des Nations en 1932.
        Les obligations internationales de la SDN concernant la protection des minorités furent reconnues comme lois fondamentales par les pays intéressés, entre autres la Turquie, l'Iraq ainsi que l'Etat Serbe-croate-slovène.  Elles ne pouvaient être modifées sans l'assentiment du Conseil de la SDN, et il était expressément stipulé "qu'aucune loi, aucun règlemènt ni aucune action officielle" en vigueur ou à venir (5) ne pourraient prévaloir contre elles.
        La SDN s'efforçait de prévenir les violations des droits des minorités par la possibilité de dénoncer aussitôt publiquement ceux qui les violaient.  A cet effet, les litiges pouvaient être portés devant le Conseil de la Société des Nations par n'importe lequel de ses membres, voire, dans certains cas, par des individus.  Avant que les Nazis ne passent à l'agression armée, cette méthode avait donné toute satisfaction.
        La fin de la Seconde guerre mondiale a vu la SDN remplacée par les Nations Unies. Certains auteurs (6) font observer que les obligations relatives à la protection des minorités stipulées à cette époque pourraient peut-être constituer un moyen de renforcer les résolutions des Nations Unies et que certains traités pertinents conclus et certaines obligations imposées sous l'égide de la SDN pourraient être considérés comme étant toujours valides.  Ils soutiennent que les Nations Unies, en tant que successeur légal de la Société des Nations, peuvent accéder aux instruments mis en place par cette dernière par la biais de simples résolutions de l'Assemblée générale.
L'argument avancé suggère donc que les obligations de la SDN pourraient être appliqées dans le cas de l'Iraq et de l'ancienne Yougoslavie (7).  Il serait bon que des spécialistes du droit international puissent examiner la validité de cette proposition.  En effet, si elle était réalisable, elle pourrait renforcer la position des Nations Unies, car certains observateurs considèrent que les résolutions du Conseil de sécurité ne constituent pas une base d'intervention suffisante à l'échelle des opérations menées, par exemple, en Iraq.
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Le droit d'ingérence humanitaire aujourd'hui

Si l'aide humanitaire doit être crédible et efficace, nous devons chercher à conférer aux droits de l'homme un caractère universel.  Mais la question qui se pose est de savoir comment défendre les droits individuels, même lorsqu'ils sont reconnus universels, sans encourager une violation injustifiée de la souveraineté nationale par des puissances étrangères ou sans détruire des valeurs spirituelles et sociales vieilles comme le monde.  Le concept occidental des droits de l'homme n'est pas un credo universel.
        L'évolution de la société exige l'élaboration d'une éthique humanitaire trans-culturelle.  L'idéal serait que cette éthique définisse un droit d'ingérence cn vue d'apporter une aide humanitaire aux populations en danger.  Lorsque des Etats transgressent certains principes fondamentaux, il faut agir, sans quoi l'inaction débouchera sur de plus grands malheurs (8).  Toutefois, ce droit ne devrait pas fournir un prétexte pour porter atteinte à la souveraineté des Etats, ni à modifier le tracé des frontières.
        Une éthique fondée sur le droit d'ingérence à des fins humanitaires devrait avoir pour principal objectif la défense des valeurs essentielles communes de la civilisation.  Elle devrait assurer une protection efficace des droits fondamentaux qui sont reconnus et respectés dans la plupart des pays du monde.  Au premier rang de ces droits vient le droit à la vie, ce dernier impliquant au moins la condamnation sans appel du génocide.
        Les tendances au génocide peuvent se déchaîner ailleurs, en d'autres points chauds (9) du globe, comme dans l'ancienne Yougoslavie.  Là-bas, de même qu'en Iraq et en Somalie, les souffrances ont été si bien dénoncées qu'elles ont catalysé l'action internationale.  Les résolutions 688, 751 et la résolution 780 (10) ont fixé des limites aux maux que les gouvernements peuvent infliger impunément à leurs populations.  Ces résolutions ont créé un précédent en indiquant jusqu'à quel point la communauté internationale peut empièter sur la souveraineté nationale.  Toutefois, elles ne donnent pas de précisions concernant l'intervention militaire á des fins humanitaires.
        Le Conseil de sécurité a contraint l'Iraq à mettre fin sans délai "à la répression des populations civiles iraquiennes," qui constitue une "menace à la paix et à la sécurité internationale''(11).  La résolution 688 demandait au Secrétaire général "d'utiliser tous les moyens à sa disposition ... pour faire face d'urgence aux besoins fondamentaux des réfugiés et des populations iraquiennes déplacées" et lançait un appel "à tous les Etats membres et à toutes les organisations humanitaires pour qu'ils participent à ces efforts l'assistance humanitaire." (Résolution 688, para. 1, 2, 5 et 6)
        La résolution 688 n'a pas été mise en application sur le plan militaire au-delà des zones de peuplement kurdes lors des opérations d'assistance.  Les Nations Unies ont cherché à avoir rapidement accès aux victimes iraquiennes et un accord a été conclu entre l'Organisation et le gouvernement (Memorandum of Understanding).  Aux termes de cet accord, les Nations Unies et les O.N.G. sont habilitées à mener des opérations d'assistance au bénéfice de toutes les populations civiles affectées par la guerre.  Le Memorandum n'était pas fondé sur la résolution du Conseil de sécurité.  Par la suite, lorsque le gouvemement de l'lraq a choisi de ne pas reconduire cet accord, les Nations Unies n'ont eutrepris aucune action concrète pour faire appliquer la résolution 688.  Les souffrances des civils ont été temporairement atténuées, mais la marge de manoeuvre des Nations Unies était limitée.  Les causes profondes du problème et les craintes des groupes iraquiens affectés n'ont pas disparu.  Les sanctions, de leur côtés, n'ont pas été levées.
        La résolution 688 a bien été adoptée, mais force est de constater que celle-ci n'a jamais été imposée.  Certains prétendent que cela peut avoir affaibli la crédibilité des Nations Unies ou leur capacité d'influencer le gouvemement.  Quoiqu'il en soit, les conséquences sont évidentes: l'hiver arrive et l'Iraq devra faire face à de nouvelles souffrances.
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Applications pratiques

        Ainsi, la question qui se pose aujourd'hui est de savoir comment mettre en oeuvre les moyens pratiques d'apporter une aide humanitaire efficace.  La communauté internationale peut souhaiter reconsidérer son attitude face à la multiplication des besoins qui ne peuvent être satisfaits au niveau national.  Cela est d'autant plus nécessaire que certains gouvernements utilisent la distribution des secours comme moyen de pression sur leur propre peuple.  La création de zones temporairement neutres telles que, par exemple, les hôpitaux et les écoles, ainsi qu'il est prévu à l'article 15 de la Quatrième Convention de Genève, devrait se multiplier, en paniculier parce que le fait d'attaquer les zones neutres du CICR est un crime de guerre.  Il est souhaitable que des sanctuaires humanitaires plus étendus, protégés militairement et placés d'une manière durable, le cas échéant, sous le contrôle des Nations Unies, tant avant que pendant les hostilités, soient établis et que des facilités soient accordées pour le rapatriement et la réinstallation des populations déplacées.
        La nouvelle formule du contingent de gardes des Nations Unies retenue pour appuyer l'opération d'aide en Iraq pourrait également se révéler utile à cet égard.  Une présence "préventive" des Nations Unies au Kosovo, par exemple, pourrait devenir un jour nécessaire pour circonscrire les hostilités et éviter que le conflit ne fasse tâche d'huile dans les régions avoisinantes non "yougoslaves".
        La fourniture d'une aide humanitaire par l'intermédiaire des gouvernements au pouvoir n'est pas toujours nécessairement efficace.  C'est certainement le cas si le gouvernement en question est un belligérant et, plus encore, la partie accusée de violer les droits fondamentaux de son peuple, y compris des minorités.  C'est la raison pour laquelle il est possible que l'aide d'urgence ne puisse parfois être apportée que sous une protection armée.  Par quel autre moyen pourrait-on assurer un climat de sécurité dans des pays tels que la Somalie et l'ancienne Yougoslavie, ou toute aide durable est impossible sans cela?  Est-ce que des unités militaires spécialisées devraient rester l'arme au pied, prêtes à intervenir dans les zones en danger?  Elles pourraient appuyer les operations de secours en fournissant la logistique, les équipements lourds, et le savoir-faire de leurs spécialistes. Elles pourraient également contribuer à l'acheminement et à la distribution de vivres et de médicaments.  Le recours aux forces armées pour protéger la fourniture de l'aide humanitaire implique l'application intégrale du droit d'ingérence humanitaire, avec ou sans le consentement des belligérants.
        Les sanctions économiques sont parfois appliquées.  Si elles sont irnposées, celles-ci doivent être étudiées de façon que ni les victimes, ni les pays voisins n'en pâtissent plus que les agresseurs.  Rien de plus facile que d'établir un blocus à l'intérieur du blocus: preuve en est l'utilisation par l'Iraq de sanctions internationales comme prétexte à la mise en place de facto de blocus intérieurs.
        La création de zones protégées en vue de l'ingérence humanitaire n'a pas pour but de violer les droits d'un pays en termes de droit international.  Elle a pour unique objectif de fournir de la nourriture, une aide médicale, des vêtements, du combustible et un abri aux personnes dans le besoin, en un mot, d'assurer leur survie.
        Dans le sillage de la guerre du Golfe, les gouvemements ont estimé que la réponse du système des Nations Unies aux défis humanitaires laissaient à désirer.  lls souhaitaient que la création d'un nouveau Département des Affaires humanitaires chargé de régler les situations de crise prolongées et complexes résoudrait les problèmes du passé.  Ce Départément a été établi au siège de l'Organisation des Nations Unies à New York pour coordonner l'action des organisations intergouvernementales et des O.N.G. en vue de mettre au point des stratégies rapides et cohérentes pour faire face aux urgences et notamment d'établir un système d'alerte, de faciliter et de négocier l'accès - y compris l'aménagement de couloirs humanitaires, et de gérer un fonds extraordinaire de 50 millions de dollars pour les situations de crise.  D'aucun pensaient que ce Département aurait dû se situer à Genève, où se trouvent déjà le CICR, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, l'Organisation Mondiale de la Santé et un grand nombre d'organismes humanitaires.  Face à la multiplication des tragédies, le Département s'est trouvé débordé par ces tâches.  Les travaux des organismes d'assistance demeurent largement anarchiques et certains d'entre eux, ont dû prendre des initiatives dans des domaines relevant de la compétence du nouveau Département.  Il est permis de se demander si tous ces efforts n'ont pas eu pour seul résultat d'accroitre lés pesanteurs bureaucratiques des Nations Unies?
        Les récents événements montrent qu'il importe de considérer sous un autre angle le traitement des questions humanitaires dans des situations conflictuelles et de suivre attentivement leur evolution.  Le Conseil de sécurité n'est-il pas un organe plus approprié pour traiter directement de telles situations, en particulier s'il devait être élargi comme le souhaitent un certain nombre d'Etats-Membres?  L'ampleur croissante des catastrophes dont l'homme est seul responsable constitue une menace de plus en plus grave pour la paix.  Un Département du maintien de la Paix intégrant la composante humanitaire avec les casques bleus dans ses interventions pourrait, sous l'autorité du Secrétaire général, constituer le bras opérationel du Conseil pour protéger les victimes et renforcer l'action des organismes de secours.  Cette approche ne sera couronnée de succès que dans la mesure où les Etats-Membres lui accorderont un appui concret.
        Pour être efficace et impartial, le droit d'ingérence humanitaire ne doit jamais devenir un instrument au service d'une politique de puissance.  L'ingérence humanitaire s'inspire de concepts éthiques universels et vise à répondre aux besoins pratiques des populations qui continuent à souffrir á l'ère dite de la modernité.  Traduire ces principes dans la pratique: tel est le défi qu'il s'agit de relever.
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Sadruddin Aga Khan
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(*)     discours présenté dans le cadre des RENCONTRES DE LA SORBONNE à la Cité de la Réussite à Paris le 25 octobre 1992 (texte adapté pour l'Internet par CORUM, 1211 Genève 2 - www.solami.com/UNGA.htm; English version).

(1)     Pour une réforme des Nations Unies, voir: Boutros BOUTROS-GHALI, "An Agenda for Peace", United Nations, New York, 1992;  E. CHILDERS and B. URQUHART, "Towards a More Effective United Nations", Development Dialogue 1-2, Dag Hammarskyöld Foundation, Uppsala, 1991;  L. MINEAR et al., "United Nations Coordination of the International Humanitarian Response to the Gulf Crisis, 1991-1992", Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies, Occasional Paper 13, Brown University, Providence, 1992.
(2)   "Don Fray Bartolomé de Las Casas", Mouton, Paris, 1974.
(3)     Le Protocole I traite de la protection des victimes des conflits armés internationaux, et le Protocole II, de la protection des victimes des conflits armés non internationaux.
(4)     Art. 44, Traité de Paix, signé à Lausanne le 24 juillet 1923, Société des Nations - Recueil des Traités, vol. 28, 1924, p-35;  Art. 10, Demande d'Admission de l'lraq du 30 mai 1932, Publications de la Société des Nations, Vll - Questions politiques 1932, VII 9.
(5)     Art. 10, Demande d'admission de l'lraq, op. cit.; Art. 37, Traité de Lausanne, op. cit.
(6)   "UN Resolution 688 - A Mandate for 'Exceptional Response'", CORUM, Genève, le 6 avril 1992.  Voir également les documents des Nations Unies E/CN.4/1992/31, S.24386 et E/CN.4/1992/L.11/Add.6.
(7)     L'Assemblée générale des Nations Unies a institué des mécanismes à cette fin dans sa résolution 24 (1) du 12 février 1946 (598/9, vol. I, p. 402).
(8)     George KENNEY, "If the West Fails to Halt Serbia ...", International Herald Tribune, 1 Octobre 1992.
(9)     Jacques ATTALI, "Will Balkan Tribalism Spread to the West?"  et Peter CONRADI, "A Little Free-Thinking for the Republics of Caucasia", The European, 13 Septembre 1992.
(10)     La résolution 688 et 751 du Conseil de sécurité des Nations Unies prévoient le droit d'ingérence limitée en Iraq et en Somalie, respecitvement.  La résolution 780 tend à instituer une commission d'experts pour enquêter sur les crimes de guerre perpetrés par l'ancienne Yougoslavie.
(11)     Le co-auteur français de la résolution 688 Professeur Mario Bettati, n'a formulé aucune réserve quant au caractère contraignant de la résolution 688.  Il a déclaré: