voir aussi: Genève et les zones environnantes
Ulrich Bremi vermisst den "Ueberblick über die Verträge"
et: Zum Bilateralen Vertragsnetz der Schweiz & der EU-Staaten
04.3464 - Postulat.
www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2004/d_gesch_20043464.htm

Überprüfung der Niederlassungsabkommen
Examen des conventions d'établissementTexte français

Eingereicht von  Stähelin Philipp
Einreichungsdatum 27.09.2004
Eingereicht im Ständerat
Stand der Beratung:  Erledigt

Eingereichter Text

    Der Bundesrat wird beauftragt, die nicht formell aufgehobenen Niederlassungsabkommen der Schweiz oder der Kantone mit anderen Staaten zusammenzustellen, auf ihre Anwendbarkeit und rechtliche wie praktische Relevanz hin zu überprüfen und Vorschläge zum weiteren Vorgehen zu unterbreiten.

Begründung

    Im Rahmen der Eintretensdiskussion der Staatspolitischen Kommission zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer hat sich gezeigt, dass die Übersicht über das Vertragsrecht der Schweiz zur Freizügigkeit kaum mehr gegeben ist. Es gibt offenbar eine recht grosse Zahl von Niederlassungsverträgen und anderen so genannten Freundschafts-, Handels- und Niederlassungsabkommen insbesondere aus dem 19. Jahrhundert, die damals eine erstaunlich grosse Freizügigkeit ermöglichten und die nie formell aufgehoben worden sind. Weitere solche Verträge sind von einer Reihe von Kantonen eingegangen worden, die zwar schon lange nicht mehr zuständig sind, diese Abkommen aber ebenfalls nie gekündigt haben. Seit den Zeiten des Ersten Weltkrieges wurden diese Abkommen - offenbar im gegenseitigen Einverständnis - zwar zumeist nicht mehr angewandt, weil ringsum die Visumspflicht eingeführt wurde. Den ursprünglichen Vertragspartnern sind zudem vielfach Nachfolgestaaten gefolgt.
    Die Abkommen scheinen aber doch in gewissen Teilbereichen noch Wirkungen zu entfalten und können beispielsweise bei Kantonswechseln weiterhin Bedeutung haben.
    Diese Situation ist unbefriedigend. Es ist nicht auszuschliessen, dass auf gerichtlichem Wege altes, formell aber noch gültiges Vertragsrecht angerufen werden könnte und als obsolet erachtete Bestimmungen plötzlich wieder aktuell werden könnten. Der Bundesrat ist deshalb aufgefordert, hier die Übersicht und Klarheit über die Anwendbarkeit dieses Vertragsrechtes zu schaffen.

Stellungnahme des Bundesrates 17.11.2004

    Die Schweiz hat mit zahlreichen Staaten Niederlassungsverträge abgeschlossen. Sie stammen hauptsächlich aus der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg, in der noch keine Bundeskompetenz zum Erlass von ausländerrechtlichen Bestimmungen bestand. Die Niederlassungsabkommen haben generell an Bedeutung verloren, sie wurden nicht mehr an die Erfordernisse der heutigen Zeit angepasst. Das Bundesgericht hat in mehreren Entscheiden klargestellt (z. B. BGE 120 Ib 360ff. mit weiteren Verweisen), dass sich nur noch diejenigen Ausländerinnen und Ausländer uneingeschränkt auf die Niederlassungsverträge berufen können, die gemäss der landesrechtlichen Ausländergesetzgebung endgültig zugelassen (niedergelassen) sind. Ein Anspruch auf die Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern ergibt sich aus den Verträgen nicht.
    Einem in der Schweiz niedergelassenen Ausländer kann der Kantonswechsel namentlich nur noch verweigert werden, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt, sofern mit dessen Heimatstaat ein entsprechender Vertrag abgeschlossen wurde (vgl. Art. 14 Abs. 4 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer). Weitere Auswirkungen auf das Ausländerrecht bestehen nach allgemein anerkannter und gefestigter Praxis nicht, auch wenn vereinzelt von Parteien in Gerichts- oder Verwaltungsverfahren weiter gehende Rechte aus diesen Abkommen abgeleitet und geltend gemacht werden.
    Inwieweit den Niederlassungsabkommen in weiteren Rechtsgebieten noch eine Bedeutung zukommt, wurde nie näher abgeklärt. Der Bundesrat erachtet es daher als sinnvoll, das Anliegen des Postulates entgegenzunehmen.

Erklärung des Bundesrates 17.11.2004
Der Bundesrat beantragt die Annahme des Postulates.

Chronologie: 14.12.2004 SR Annahme.

Zuständig:  Justiz- und Polizeidepartement (EJPD)

Mitunterzeichnende:    Escher Rolf - Forster-Vannini Erika - Frick Bruno - Fünfschilling Hans - Gentil Pierre-Alain - Hess Hans - Hofmann Hans - Inderkum Hansheiri - Leuenberger Ernst - Slongo Marianne - Wicki Franz (16)
 

Amtliches Bulletin - die Wortprotokolle
Ständerat - Wintersession 2004 - Elfte Sitzung - 14.12.04-08h00
Conseil des Etats - Session d'hiver 2004 - Onzième séance - 14.12.04-08h00

04.3464 Postulat Stähelin Philipp.
Überprüfung der Niederlassungsabkommen
Examen des conventions d'établissement
Einreichungsdatum 27.09.04
Date de dépôt 27.09.04

Ständerat/Conseil des Etats 14.12.04
Präsident (Frick Bruno, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Annahme des Postulates.

Stähelin Philipp (C, TG): Ich danke dem Bundesrat für die Annahme des Postulates.
    Ich verzichte auf eine Diskussion, aber wenn Sie erlauben, habe ich noch drei ganz kurze Bemerkungen anzufügen:
    1. Formell nicht aufgehobenes Recht, insbesondere staatsvertragliches Recht, kann immer wieder Wirkungen entfalten. Die Gerichte können anhand konkreter Fälle angerufen werden, und dann ist die Anwendbarkeit solcher Verträge immer wieder zu prüfen. Dies verursacht mindestens auch Mehrarbeit für den Richter; für die vertretenden Anwälte kann damit umgekehrt durchaus reizvolle Arbeit verbunden sein. Aber auch hier werden wenigstens für die Klienten Kosten entstehen. Es bleibt auch ein Element der Rechtsunsicherheit: Was gilt allenfalls noch, was ist tatsächlich nicht mehr anwendbar? Es kommt dazu, dass bei Staatsverträgen zwei Parteien beteiligt sind, deren Meinungen nicht übereinstimmen müssen, und dass nicht nur schweizerische Gerichte damit befasst werden können.
    2. Formell nicht aufgehobenes Recht belastet die Rechtssammlungen und deren Weiterführung, mit allen Verweisen, Fussnoten usw. Es entstehen Kosten bei der Bearbeitung der Rechtssammlungen. Diese werden aber auch stetig umfangreicher und unübersichtlicher; es verschlechtert sich die Benutzerfreundlichkeit.
    3. Erfahrungsgemäss kann man sich bei Überprüfungen, wie sie das Postulat vorschlägt, beinahe unbegrenzt verweilen. Dies ist nicht der Zweck der Übung; es geht vielmehr um eine rasche Zusammenstellung der nicht formell aufgehobenen Niederlassungsabkommen und um rasche, aber klare Entscheide über deren künftiges Schicksal.
    Ich danke dem Bundesrat, und ich bitte auch Sie um Annahme des Postulates.

Blocher Christoph, Bundesrat:   Sie sehen, dass wir beantragen, dieses Postulat anzunehmen. Ich möchte dem Postulanten auch danken, dass er es eingereicht hat. Denn es ist tatsächlich so, dass es hier um alte und zum Teil auch eigenartige Verträge geht. Die formell nicht aufgehobenen Niederlassungsabkommen der Schweiz oder der Kantone - das gibt es auch - mit anderen Staaten haben praktisch keine Anwendbarkeit mehr, oder sie ist mindestens nicht überprüft worden. Die Anwendbarkeit dieser Abkommen im Ausländerrecht beschränkt sich auf Personen, die bereits im Besitz einer Niederlassungsbewilligung sind. Sie haben gemäss diesen Verträgen nämlich Anspruch auf Kantonswechsel. Das ist der einzige praktische Punkt.
    Weitere Auswirkungen auf das Ausländerrecht bestehen nach allgemein anerkannter und gefestigter Praxis nicht. Das Bundesgericht hat das auch in mehreren Fällen bestätigt. Insbesondere ergibt sich aus den Verträgen kein Anspruch auf die Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern auf den schweizerischen Arbeitsmarkt oder auf eine Bewilligung für die Schweiz. Aber es wurde nie näher abgeklärt, inwieweit den Niederlassungsabkommen neben dem Ausländerrecht in weiteren Rechtsgebieten noch eine Bedeutung zukommen könnte, wenn es einmal aktuell wird, so beispielsweise im Bereich des Grundstückverkaufs an ausländische Personen; das könnte man sich noch überlegen. Darum erachten wir die Annahme des Postulates als sinnvoll.
    In diesem Zusammenhang werden Sie sich auch einige Leckerbissen der Gesetzessammlung zu Gemüte führen können. Ich habe das mit viel Vergnügen gesehen. Ein Vertrag stammt beispielsweise aus dem Jahr 1855. Das ist ein Freundschafts-, Handels- und Niederlassungsvertrag mit Grossbritannien vom 6. September 1855 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Ihrer Majestät, Königin des Vereinigten Königreichs von Grossbritannien und Nordirland. Bei Verträgen
mit Indien geht es noch um das Commonwealth. Dann gibt es Verträge mit Staaten, die unterdessen untergegangen sind und heute wieder bestehen. Das ist rechtsgeschichtlich interessant. Aber wir werden Ihnen das dann alles in Erfüllung des Postulates vorlegen können.

Angenommen - Adopté


04.3464 - Postulat.
Examen des conventions d'établissement    Deutscher Text

Déposé par  Stähelin Philipp
Date de dépôt   27-09-2004
Déposé au  Conseil des Etats
Etat actuel:  Liquidé

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de réunir les différentes conventions d'établissement que la Suisse et les cantons ont conclues avec d'autres Etats et qui n'ont pas été
abrogées de manière formelle, de réexaminer leur applicabilité et leur importance juridique et pratique, et de nous faire des propositions sur la suite des opérations.

Développement

    Lors du débat d'entrée en matière de la Commission des institutions politiques au sujet de la loi fédérale sur les étrangers, il s'est avéré qu'il n'était plus guère possible d'avoir une vue d'ensemble des traités que la Suisse a signés avec les autres pays sur la libre circulation des personnes. Apparemment, il existe un nombre impressionnant de traités d'établissement et d'autres traités appelés traités d'amitié, de commerce et d'établissement datant du XIXe siècle en particulier, qui permettaient à l'époque une liberté de circulation étonnamment grande, et qui n'ont jamais été formellement abrogés. D'autres traités de la sorte ont été conclus par certains cantons qui ont perdu cette compétence il y a bien longtemps, mais qui n'ont jamais abrogé ces traités non plus. Depuis l'époque de la Première Guerre mondiale toutefois, la plupart de ces traités ne sont plus appliqués d'un commun accord, en raison de l'introduction un peu partout du visa. De plus, souvent, d'autres Etats ont succédé aux parties signataires d'alors. Il semble cependant que ces traités aient encore des effets dans certains domaines particuliers et qu'ils peuvent avoir de l'importance notamment lorsqu'une personne change de canton.
    Cette situation est insatisfaisante. Il n'est en effet pas impossible qu'une personne invoque devant le juge un traité certes ancien, mais toujours valable, et que des dispositions jugées obsolètes retrouvent soudainement leur raison d'être. Le Conseil fédéral est donc chargé de nous fournir une vue d'ensemble de la situation et de faire toute la lumière sur l'applicabilité de ces traités.

Prise de position du Conseil fédéral 17-11-2004

    La Suisse a conclu des traités d'établissement avec nombre d'Etats. Ils remontent pour la plupart à la période précédant la Première Guerre mondiale, soit en un temps où la Confédération n'avait pas encore la compétence d'édicter des dispositions en matière de droit des étrangers. De manière générale, les traités d'établissement ont perdu de leur importance. Ils n'ont plus été adaptés aux besoins actuels. Dans plusieurs arrêts (p. ex. ATF 120 Ib 360ss. avec renvois), le Tribunal fédéral a établi que seuls les étrangers admis à résider définitivement (à s'établir) dans le pays en vertu du droit national des étrangers peuvent se prévaloir sans aucune restriction des clauses d'un traité d'établissement. Les traités en question ne confèrent aucun droit d'admission.
    Il est possible de refuser à un étranger établi en Suisse le changement de canton uniquement s'il existe à son encontre un motif d'expulsion et pour autant qu'un traité d'établissement ait été conclu avec l'Etat de provenance de la personne en cause (cf. art. 14 al. 4 du règlement d'exécution de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers). La pratique reconnue et constante montre qu'il n'y a pas d'autres incidences sur le droit des étrangers, même si les parties tentent parfois, dans le cadre de procédures judiciaires ou administratives, de se prévaloir de droits plus étendus en se référant à ces traités.
    A ce jour, on n'a pas élucidé dans quelle mesure les traités d'établissement ont encore des effets dans d'autres domaines du droit. Pour cette raison, le Conseil fédéral estime opportun d'approfondir la question soulevée par l'auteur du postulat.

Déclaration du Conseil fédéral 17-11-2004
Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.

Chronologie: 14-12-2004 CE Adoption.

Compétence:  Département de justice et police (DFJP)

Cosignataires:    Altherr Hans - Béguelin Michel - Berset Alain - Briner Peter - Bürgi Hermann - Escher Rolf - Forster-Vannini Erika - Frick Bruno - Fünfschilling Hans - Gentil Pierre-Alain - Hess Hans - Hofmann Hans - Inderkum Hansheiri - Leuenberger Ernst - Slongo Marianne - Wicki Franz (16)



 Ständerat - Frühjahrssession 2005 - Zwölfte Sitzung - 16.03.05-08h20
Conseil des Etats - Session de printemps 2005 - Douzième séance - 16.03.05-08h20

02.024
 Ausländergesetz
 Loi sur les étrangers
 Zweitrat - Deuxième Conseil

Botschaft des Bundesrates 08.03.02 (BBl 2002 3709)
Message du Conseil fédéral 08.03.02 (FF 2002 3469)

...
Stähelin Philipp (C, TG): Ich bin für Eintreten, aber die grosse Begeisterung fehlt mir. Ich hätte mir ein umfassendes Migrationsgesetz, ein formell geschlossenes, widerspruchsloses System unseres gesamten Ausländerrechtes gewünscht. Das liegt nicht vor. Sie erinnern sich vielleicht noch, dass das einmal die Absicht war. Der Bundesrat ist davon abgekommen, er wollte kein Migrationsgesetz, und er beschränkt sich auf die Totalrevision des mehrere Jahrzehnte alten Anag. Wir haben nun mit dieser Vorlage deshalb einen Zwitter vor uns. Die Zielrichtung ist in erster Linie polizeilich. Es geht primär um die Missbrauchsbekämpfung. Vor allem das Abtauchen in die Illegalität und die Schwarzarbeit sollen verhindert werden. So weit, so gut! Dennoch enthält die Vorlage auch Elemente einer Migrationsgesetzgebung, insbesondere die Integration, das duale System. Ich begrüsse diese Ansätze, aber das Ganze bleibt ein Zwitter.
Diese unterschiedliche Zielsetzung hat sich auch auf die Art und Weise der Gesetzgebung ausgewirkt. Auch das macht mir Bauchweh. Es war für die Kommission aber zu spät, hier eine umfassende Neukonzeption vorzunehmen. Die Art der Gesetzgebung zeigt sich darin, dass das Ausländergesetz jetzt rund 150 Artikel enthält, während das alte Anag lediglich 26 Artikel umfasste. Wegen der vorbildlichen Kürze hatte das Anag auch so lange Bestand und wurde in der Praxis durchaus mit gutem Erfolg umgesetzt. Mit der grossen Regelungsdichte der neuen Vorlage habe ich nun meine Mühe. Sie könnte dazu führen, dass der Hauptinhalt des Gesetzes, die Polizeivorschriften, schlussendlich schwieriger durchzusetzen ist, als es ein Gesetz mit einem geringeren Detaillierungsgrad wahrscheinlich erlaubte.
"Eingelismet", auf deutsch gesagt, ist in der Gesetzgebung nicht besser, sondern öffnet einfach mehr Löcher. Gleichzeitig entsteht hier Juristenfutter und führt eine solch eng gefasste Legiferierung auch zu vermehrter Bürokratie. Ich bitte, und sage das, weil der anwesende Polizeiminister auch Justizminister ist, künftighin hier bei der Gesetzgebung eher einen Zacken zurückzufahren.
Ein umfassendes Migrationsgesetz hätte auch das Asylgesetz umfassen müssen. Dieses bleibt nun eine ausgegliederte Vorlage. Auch das ist schlussendlich nicht verboten. Diese ausgegliederte Vorlage ist aber in allerengstem Zusammenhang mit dem Ausländergesetz zu sehen. Das Ausländergesetz ist auch der Rahmen zur Asylgesetzgebung, und die beiden Vorlagen sind zusammen zu behandeln. Ich spreche dabei durchaus auch mögliche Nichteintretens- oder Rückweisungsanträge zum Asylgesetz an. Wenn die beiden Gesetze nicht zusammen beschlossen werden, dann stimmen das neue Ausländergesetz und das alte Asylsgesetz nicht mehr überein. Es entstehen im System der gesamten Ausländergesetzgebung Lücken und Löcher. Es darf aber meines Erachtens nicht sein, dass wir für Ausländer, die sich ordnungsgemäss anmelden und sich damit einer Kontrolle unterstellen, eine einlässliche Rechtsordnung kreieren und diese Rechtsordnung gleichzeitig über den Asylbereich faktisch über weite Strecken wieder ausser Kraft setzen und damit im Grunde genommen zu Altpapier werden lassen.
Dies müsste auch negative Auswirkungen auf unsere gesamte Rechtssicherheit haben, welche ja schlussendlich die Grundlage der Wohlfahrt unseres Landes darstellt. Wenn die beiden Erlasse schon nicht formell zusammengefasst werden, dann ist es doch wenigstens unerlässlich, dass sie fein aufeinander abgestimmt werden. Dies lässt aber nicht zu, dass lediglich der eine Erlass, nicht aber der andere behandelt und beschlossen wird.
Ich bin in diesem Sinne für Eintreten. Ich erlaube mir im Rahmen des Eintretens aber noch einen kleinen Hinweis zu einem Nebenpunkt. Der Anlass für die Totalrevision des Anag liegt vor allem im Freizügigkeitsabkommen mit der EU. Das Freizügigkeitsabkommen ist eine Sache - wir haben darauf in Artikel 2 Absatz 2 Bezug genommen -, gleichzeitig leben wir aber nach wie vor mit einer ganzen Reihe von Niederlassungsabkommen der Schweiz oder der Kantone, welche nicht aufgehoben worden sind. Herr Bundesrat, Sie erinnern sich an ein Postulat, das ich zu diesem Punkt eingereicht habe und das in der letzten Session angenommen worden ist. In der Zwischenzeit habe ich hierzu wieder Erstaunliches erleben dürfen - ich nehme an, Sie auch. Ich beziehe mich hiermit auf das jahrhundertealte Abkommen über die Genfer Freizonen, die Freizonen mit dem Pays de Gex und mit Hochsavoyen. Ich habe festgestellt, dass sich Anfang dieses Jahres tatsächlich eine französische Richterin wieder einmal auf diese Abkommen gestützt hat. Vielleicht haben Sie die Schlagzeilen "Les contrôles à la douane sont illégaux" auch gelesen. Diese alten Abkommen entfalten doch noch immer wieder ihre Rechtswirkung. Ich bitte deshalb bei dieser Gelegenheit den Bundesrat noch einmal darum, hier einmal Durchsicht zu schaffen und zu einer umfassenden Rechtsordnung betreffend Niederlassungsfreiheiten usw. mit ausländischen Staaten, zu kommen. Ich danke bestens dafür.

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Ich freue mich, auf der Tribüne eine Delegation des russischen Föderationsrates begrüssen zu dürfen.
Unter der Leitung des Präsidenten des Föderationsrates, Herrn Sergej Mironov, besuchen die Senatoren der russischen Länderkammer unser Land. Sie werden vom russischen Botschafter in der Schweiz, Herrn Dimitri Cherkashin, begleitet. Wir hoffen, dass das anschliessende Gespräch zwischen russischen und Schweizer Parlamentariern unsere gegenseitigen Beziehungen vertiefen wird.
Wir heissen Sie herzlich willkommen und wünschen Ihnen, Herr Präsident, und Ihrer Delegation einen angenehmen Aufenthalt in der Schweiz.
Damit Sie auch wissen, wovon wir sprechen, meine lieben Gäste: Dabro pozhalovat, gaspadin predsedatel! Wam i waschej delegatsii zhelajem prijatnawa prebywanija f Schwitsarii! (Beifall)

Blocher Christoph, Bundesrat: Ich danke Ihnen für die gesamthaft doch wohlwollende Aufnahme des Ausländergesetzes. Wir haben ja dann in einem zweiten Teil die Beratung des Asylgesetzes, und ich möchte mich hier zunächst nur zur Revision des Ausländergesetzes äussern.
...
 Zu Ihrer Frage nach alten Vereinbarungen und Abkommen, Herr Stähelin: Wir sind daran, aber es sind viel mehr, als wir geglaubt haben. Ich wollte eigentlich die Russen hier mit ihrem Abkommen aus dem Jahre 1873 - einem Niederlassungsvertrag - begrüssen, aber sie sind jetzt schon gegangen. Aber Sie sehen: Wir schlagen uns mit relativ alten Verträgen herum. Ich glaube, wir sind bis Ende Jahr so weit, dass wir sagen können - es ist nicht ganz einfach -, welche wir eher aufheben möchten. Wir können sie natürlich nicht einseitig aufheben, und dort, wo man kündigt, muss man auch aufpassen, ob man nicht einen Hasen aufscheucht, und am Schluss haben wir einen Streit über eine Lappalie mit dem betreffenden Staat. Es ist also nicht nur eine rechtliche Frage, sondern auch eine Frage der zwischenstaatlichen Verhältnisse.



Amtliches Bulletin - die Wortprotokolle
Ständerat - Sommersession 2006 - Erste Sitzung - 06.06.06-18h15
06.018

Motionen und Postulate der gesetzgebenden Räte im Jahre 2005. Bericht
 Erstrat - Premier Conseil   Bericht des Bundesrates 10.03.06 (BBl 2006 3103)

Vom Bericht wird Kenntnis genommen
Il est pris acte du rapport

Sofern nichts anderes vermerkt ist, stimmt der Rat den Anträgen des Bundesrates zu.
Sauf indication contraire, le Conseil adhère aux propositions du Conseil fédéral.

Antrag APK-SR
Das Postulat 04.3464 nicht abschreiben
Schriftliche Begründung
Der Bundesrat ist nach einer Vorabklärung der Meinung, dass für die beantragte Prüfung und eine nachfolgende Bereinigung im Bereich der Niederlassungsabkommen der Aufwand den Nutzen bei weitem übersteigen würde. Die Kommission teilt diese Ansicht nicht und erachtet den mit dem Postulat erteilten und vom Bundesrat angenommenen Auftrag als nicht erfüllt.

Proposition CPE-CE
Ne pas classer le postulat 04.3464

Développement par écrit
A l'issue des travaux exploratoires qu'il a menés, le Conseil fédéral estime que le réexamen demandé et les éventuelles mesures qu'il conviendrait de prendre dans le domaine des conventions d'établissement exigeraient un investissement hors de proportion avec l'avantage escompté. La commission n'est pas de cet avis, et considère de son côté que le Conseil fédéral n'a pas rempli le mandat qui lui avait été confié dans le cadre du postulat et qu'il avait accepté.

Stähelin Philipp (C, TG), für die Kommission: Sie haben in den Beilagen auch den Antrag der APK erhalten. Die APK hat die ihr zugewiesenen Vorstösse geprüft und stimmt den Abschreibungsanträgen des Bundesrates mit einer Ausnahme zu. Die Ausnahme betrifft das Postulat 04.3464, "Überprüfung der Niederlassungsabkommen", überwiesen am 14. Dezember 2004, mit dem der Bundesrat beauftragt wird, die nicht formell aufgehobenen Niederlassungsabkommen der Schweiz oder der Kantone mit anderen Staaten zusammenzustellen, auf ihre Anwendbarkeit und rechtliche wie praktische Relevanz hin zu überprüfen und Vorschläge zum weiteren Vorgehen zu unterbreiten.
Der Bundesrat beantragt Abschreibung und begründet das im Wesentlichen damit, dass er nach einer Vorabklärung der Ansicht sei, "dass der Aufwand den Nutzen bei weitem übersteigen würde. Nicht nur wären für jeden einzelnen Vertrag Konsultationen mit den zahlreichen Ämtern durchzuführen, die von all diesen vertraglich geregelten Bereichen potenziell betroffen sind, sondern es müsste namentlich auch mit jedem Vertragsstaat auf diplomatischem Weg die in solchen Fällen übliche Konsultation durchgeführt werden." Es handelt sich offenbar um insgesamt über vierzig solche Abkommen, und der Bundesrat vertritt die Ansicht, dass die Anwendbarkeit dieser Abkommen und Verträge mit Vorteil im jeweiligen Einzelfall geprüft werde.
Ihre APK ist demgegenüber der Auffassung, dass der Postulatsauftrag durch die erwähnte interne Vorabklärung, wie immer diese auch ausgesehen haben mag, noch keineswegs erfüllt ist. Offensichtlich hat die Verwaltung ihren Auftrag auch missverstanden. Das Postulat verlangt ja noch nicht etwa Konsultationen auf diplomatischem Weg mit jedem Vertragsstaat zum Zwecke einer Aufhebung. Es geht vielmehr darum zu wissen, was rechtlich noch gilt und was nicht.
Dies sollten insbesondere auch die ach so zahlreichen Ämter wissen, "die von all diesen vertraglich geregelten Bereichen potenziell betroffen sind". Oder müssen diese das anwendbare Recht nicht mehr kennen? Können sie ohne Beachtung des einschlägigen und anwendbaren Rechtes vor sich hinkutschieren? Ich will weder ironisch noch zynisch werden, aber diese Antwort befriedigt nun wirklich nicht.
Es kommt dazu, dass für die jeweilige Prüfung im Einzelfall, wie sie der Bundesrat offenbar bevorzugt, zumindest eine Übersicht über das potenziell anwendbare Recht vorhanden sein müsste. Gerade dies will aber das Postulat. Dabei ist nicht zu vergessen, dass nicht nur die zahlreichen Ämter, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger betroffen sein können, die also erst recht auf eine solche Zusammenstellung angewiesen sind. Auch die rechtanwendenden Richter aller Stufen müssen Bescheid wissen, und nicht zuletzt sind auch wir selbst - die Parlamentarier - darauf angewiesen, hier den Durchblick zu haben.
Dabei geht es nicht nur um graue Theorie - das hat sich beispielsweise bei den exploratorischen Gesprächen zu einem Freihandelsabkommen mit den USA gezeigt, als plötzlich ein Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Nordamerika von 1850 wieder zum Vorschein kam, welcher grundsätzlich noch heute als Vertrag der "Freundschaft, der gegenseitigen Niederlassung, des Handels und der Auslieferung der Verbrecher" dient. Es hat sich aber auch kürzlich bei einem Verfahren vor Bundesgericht gezeigt, welches sich des Langen und Breiten - auch nicht gerade billig - mit der Frage beschäftigen musste, ob der zwischen der Schweiz und dem russischen Zarenreich 1872 abgeschlossene Niederlassungs- und Handelsvertrag suspendiert oder möglicherweise sogar erloschen sei. Das Bundesgericht hat Ende letzten Jahres festgehalten, dass die zuständigen politischen Stellen in Bern zu klären hätten, wie es sich damit genau verhalte - das finde ich immer wieder schön; die betroffenen Privaten wird es freuen, wenn diese Stellen auf den nächsten Einzelfall warten. Wie gesagt, ich will nicht zynisch werden.
Ich bitte Sie namens der Aussenpolitischen Kommission, bei dieser Lage der Dinge dem Abschreibungsantrag des Bundesrates nicht zuzustimmen.

 Huber-Hotz Annemarie,Bundeskanzlerin: Die APK bzw. Herr Stähelin bringt mich ein wenig in Verlegenheit. Einerseits befürworte ich natürlich die Überprüfung der Bundesgesetzgebung, und ein entsprechendes Projekt ist ja auch im Rahmen der Verwaltungsreform beschlossen worden. Es geht darum, Überflüssiges, nicht mehr Aktuelles, Überholtes zu überprüfen und abzuschaffen bzw. aufzuheben, und eigentlich ist dies ein Fall, der auch in diese Überprüfung gehören würde.
Andererseits möchte der Bundesrat aber in Bezug auf internationale Abkommen - und dazu gehören die Niederlassungsabkommen - auf eine Überprüfung verzichten, vor allem aufgrund des ungünstigen Kosten-Nutzen-Verhältnisses. Bei einer Überprüfung von solchen internationalen Abkommen geht es nicht nur darum, eine Liste zu erstellen, sondern, wie es im Postulat auch verlangt wird, auch darum, die praktische Relevanz zu überprüfen. Herr Stähelin hat das Bundesgerichtsurteil in Bezug auf den Niederlassungs- und Handelsvertrag vom 14. Dezember 1872 zwischen der Schweiz und Russland erwähnt. Auch das Bundesgericht hat festgestellt, dass es zu lange dauern würde und zu aufwendig wäre abzuklären, ob dieses Abkommen überhaupt noch relevant sei oder nicht. Zudem müssten Verhandlungen mit den entsprechenden Vertragspartnern aufgenommen werden.
Aus diesem Grund möchte der Bundesrat darauf verzichten, solche Abklärungen vorzunehmen. Es ist aber durchaus möglich, dass man sich zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die Überprüfung der Bundesgesetzgebung über die Bühne gegangen ist, auch an die Abkommen macht und entsprechende Überprüfungen vornehmen wird.
Vorläufig möchte aber der Bundesrat darauf verzichten, und ich muss Sie im Namen des Bundesrates bitten, der Abschreibung des Postulates zuzustimmen.

Abstimmung - Vote
Für den Antrag der APK-SR .... 29 Stimmen
Für den Antrag des Bundesrates .... 3 Stimmen