01.3412 - Interpellation
Amerikanische Regierung und Schweizer Banken
 
 Eingereicht von  Spielmann Jean
 Einreichungsdatum 22.06.2001
 Eingereicht im Nationalrat
 Stand der Beratung Erledigt
 
 Eingereichter Text
Der Bundesrat wird eingeladen, zu den oft unverhältnismässigen, schadenträchtigen und über die Landesgrenzen hinaus als entweder unzulänglich oder aber "päpstlicher als der Papst" empfundenen Geldwäschereipraktiken und andern Praktiken gewisser hiesiger Finanzintermediäre Stellung zu nehmen.
1. Welche Schweizer Gesetze und Praktiken gehen wesentlich auf amerikanische Rechtsvorstellungen zurück?
2. Trifft es zu, dass auf Veranlassung hiesiger Fürsprecher amerikanischer Druckquellen ein Schlüsselstein unseres Abwehrdispositivs gegen fremde Eingriffe in unser Hoheitsgebiet, nämlich Artikel 271 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; Verbotene Handlungen für einen fremden Staat), für die hiesigen Zuträger der amerikanischen Steuerbehörden praktisch ausser Kraft gesetzt worden ist? Welches sind die Hintergründe, Verhandlungsteilnehmer, Begünstigten usw. dieses Vorgangs, und wann gedenkt der Bundesrat dem Parlament eine entsprechende Vorlage zu unterbreiten?
3. Erachtet es der Bundesrat als im Interesse der Schweiz liegend, wenn sich hier ansässige, aber hauptsächlich im Ausland tätige Institute als Treibriemen zur Anpassung von hierzulande entwickelten und gepflegten, bewährten Rechtsvorstellungen, Praktiken und Usanzen an ausländische Strömungen verstehen, und sich de facto, unter Umgehung unserer demokratischen Strukturen, zufolge ihres politisch-ökonomischen Gewichtes, nahezu widerstandslos durchzusetzen wissen?
4. Welche zum Zwecke der langfristigen Interessen eines gesunden und starken Wirtschaftsplatzes Schweiz erlassenen Gesetze erscheinen im Lichte der gemachten Erfahrungen, der dazu entwickelten Gerichtspraxis und/oder der veränderten Umfeldbedingungen als unzweckmässig, unverhältnismässig aufwendig, ungenügend oder als sonst überprüfungsbedürftig?
5. Wie beurteilt der Bundesrat den vom verfassungsmässigen Gesetzgeber weder beabsichtigten noch tolerierten willkürlichen Vermögensarrest? Welche Massnahmen gedenkt er zu ergreifen, um diesen ausserordentlich schadenträchtigen privaten und staatlichen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich auf die wirklich begründeten Verdachtsfälle zu begrenzen, um die Behörden von unbegründeten Verdachtsmeldungen wirksam zu entlasten und um die unrechtmässig geschädigten Kontoinhaber unbürokratisch und angemessen zu entschädigen?
 
Begründung
In vorauseilendem Nachvollzug vermeintlicher amerikanischer Rechtsvorstellungen hat eine Schweizer Grossbank einem unbescholtenen Schweizer Bürger und langjährigen Kontoinhaber am 28. August 2000 das Geschäftskonto blockiert, nachdem ihm eine Überweisung von 100 000 Franken seitens einer anderen Schweizer Bank gutgeschrieben worden war. Der Zugang zum gesamten Konto blieb während 16 Tagen gesperrt, was zu einem unwiederbringlich grossen Schaden geführt haben soll. Die zuständigen Organe der kontoführenden Bank kamen zwar schon vorher zum Schluss, dass die Voraussetzungen für eine Kontosperre nach dem Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor vom 10. Oktober 1997 (GwG; SR 955.0) zumindest fragwürdig gewesen sind und jedenfalls für eine Meldung gemäss GwG kein Anlass bestand. Der auf dem Konto befindliche Betrag wurde dem Kunden dennoch weiterhin vorenthalten und schliesslich ohne Entschuldigung oder Entschädigung freigegeben, dies bei gleichzeitigem, einseitigem Abbruch der Geschäftsbeziehungen (die Chronologie dieser Vorgänge ist aufgezeichnet im Internet: http://www.solami.com/blocking.htm).
Der Einzelrichter in Strafsachen des Zürcher Bezirksgerichtes hat im Prozess Nr. U2/GRO10007 mit Verfügung vom 30. April 2001 die Bezirksanwaltschaft des Kantons Zürich angewiesen, das vom Betroffenen angestrengte Verfahren wegen des Verdachts des Sachentzuges und der Nötigung gegen die Verantwortlichen der betreffenden Bank, zumindest in letzterem Punkt, an die Hand zu nehmen. Dies u. a. mit folgender Begründung:
"6.3.3 .... Aufgrund des Gesagten wäre es den Rekursgegnern 2 (d. h. der kontoführenden Bank) erlaubt gewesen, in Verbindung mit einer Meldung an die zuständige Stelle für Geldwäscherei eine Vermögenssperre zu verhängen und diese ab diesem Zeitpunkt über fünf Werktage aufrechtzuerhalten. .... Ist nun, wie vom Rekurrenten behauptet, keine Meldung an die Meldestelle für Geldwäscherei ergangen, findet sich unter den genannten Gesetzesbestimmungen keine, welche es den Finanzintermediären erlauben würde, trotzdem eine provisorische Kontosperrung vorzunehmen und diese über einen Zeitraum von 16 Tagen aufrechtzuerhalten. Weder das Strafgesetzbuch noch das Geldwäschereigesetz enthalten eine entsprechende Bestimmung; das Gleiche gilt für die Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB 98) und das Rundschreiben der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK-RS 98/1). Gemäss Artikel 10 Absatz 2 GwG ist die eigenmächtige Sperrung der Vermögenswerte durch die Finanzintermediäre im Zusammenhang mit einer Meldung über einen Zeitraum von längstens fünf Werktagen erlaubt. Danach liegt die Aufrechterhaltung der Sperre nicht mehr im Ermessen der Finanzintermediäre; vielmehr müssen die zuständigen Strafverfolgungsbehörden darüber entscheiden.
6.4 Das Vorliegen illegaler Mittel, welche gegebenenfalls die Rechtswidrigkeit der Nötigung im Sinne von Artikel 181 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB) zu begründen vermöchten, kann daher nicht von vornherein ausgeschlossen werden.
7. Ergänzend ist auf den von der Bezirksanwaltschaft geltend gemachten Artikel 11 GwG einzugehen. Der darin gewährte Strafausschluss bezieht sich lediglich auf Vermögenssperren, die mit einer Meldung nach Artikel 9 GwG zusammenhängen. Er gilt zudem ausschliesslich für Verletzungen des Amts-, Berufs- oder Geschäftsgeheimnisses, was vorliegend nicht zur Frage steht."
Die seit dem 20. Januar 2001 im Amt stehende amerikanische Regierung hat neue Erkenntnisse und hat fundamentale Kehrtwendungen signalisiert, insbesondere in Sachen Steuerwettbewerb, Fiskalhoheit und Schutz der auch die finanziellen Verhältnisse abdeckenden Privatsphäre. Als Vertreter des weltweit grössten Steuerparadieses mit unvergleichlicher Attraktivität für ausländische Fluchtgeldanleger hat der amerikanische Wirtschaftsminister Paul O'Neill gegenüber seinen G-7-Industriestaatenkollegen und der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) nachdrücklich zum Ausdruck gebracht, was er in einem Leitartikel in der "Washington Times" vom 10. Mai 2001 vertrat, wo er die Mitwirkung der USA in der OECD-Arbeitsgruppe betreffend "schädlichen Steuer-Wettbewerb" infrage gestellt hat. Dies hauptsächlich mit der Begründung (Übersetzung):
"Die USA weigern sich, Bemühungen zu unterstützen, welche auf ein Diktat der Steuersätze und des Besteuerungssystems anderer Staaten hinauslaufen. Und sie werden an keiner Initiative zur Harmonisierung der individuellen staatlichen Besteuerungssysteme teilnehmen. Die Vereinigten Staaten haben ganz einfach kein Interesse daran, den Wettbewerb unter den Staaten zu behindern, welcher sowohl Regierungen als auch Unternehmen zu grösserer Wirksamkeit zwingt."

Antwort des Bundesrates vom 12.09.2001
Der Bundesrat nimmt zu den vom Interpellanten aufgeworfenen fünf Fragen wie folgt Stellung:
1. Die Finanzbranche ist von hoher Dynamik geprägt: Grosse Anbieter von Finanzdienstleistungen sind verstärkt grenzüberschreitend oder sogar weltweit tätig. Im Weiteren ist eine vermehrte Kooperation zwischen Finanzdienstleistern mit unterschiedlichen Kerngeschäften festzustellen (Allfinanz). Schliesslich führen auch der technische Fortschritt und die hohe Innovationsfähigkeit der Finanzbranche zu immer neuen Herausforderungen für die Finanzmarktregulierung. Die soeben aufgezeigten Entwicklungen, insbesondere der Trend zu grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungen, machen eine internationale Zusammenarbeit bei der Finanzmarktüberwachung und eine gewisse materielle Harmonisierung der Aufsichtsbestimmungen unentbehrlich. Die allgemein anerkannten Standards werden durch verschiedene internationale Gremien in der Form von Empfehlungen erlassen. Wichtige internationale Gremien sind beispielsweise der Basler Ausschuss für Bankaufsicht, die Financial Action Task Force on Money Laundering, die International Organization of Securities Commissions und die International Association of Insurance Supervisors. Die Schweiz ist in den vorerwähnten Gremien als Mitglied vertreten und an der Erarbeitung der internationalen Standards aktiv beteiligt. Dass die USA aufgrund ihrer starken wirtschaftlichen Stellung in den erwähnten internationalen Gremien eine gewichtige Stimme haben, ist unbestreitbar.
2. Es ist nicht ganz klar, auf welchen Sachverhalt die zweite Frage des Interpellanten Bezug nimmt. Der Bundesrat geht davon aus, dass der Interpellant das von zahlreichen Schweizer Banken mit der amerikanischen Steuerbehörde Internal Revenue Service (IRS) abgeschlossene Qualified Intermediary Agreement anspricht. Dieses Abkommen verpflichtet die Banken zu keinen Handlungen, die im Widerspruch zur Schweizer Rechtsordnung stehen. Insbesondere verletzt das Abkommen das schweizerische Bankkundengeheimnis nicht, da die betroffenen amerikanischen Steuerpflichtigen selber entscheiden, ob ihre Identität dem IRS bekannt gegeben wird oder nicht. Die Schweizer Banken haben somit keine Meldepflicht in Bezug auf amerikanische Steuerpflichtige, die sich nicht freiwillig dem US-Fiskus stellen. Da das Abkommen das Bankkundengeheimnis wahrt, hat der Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes (EFD) den Schweizer Banken im November 2000 eine Bewilligung zur Informationsweitergabe an den IRS erteilt (Art. 271 Ziff. 1 StGB).
3. Es wird auf die Antwort unter Ziffer 1 verwiesen.
4. Zurzeit sind im Bereich Finanzmarktregulierung folgende grössere Rechtsetzungsprojekte im Gang: Totalrevision des Nationalbankgesetzes (Stand: Vernehmlassung abgeschlossen); Überprüfung der Vorschriften über Bankensanierung, Bankenliquidation und Einlegerschutz (Stand: Vernehmlassung abgeschlossen); Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (Stand: Ämterkonsultation abgeschlossen). Im Weiteren wird das EFD gemeinsam mit dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in Kürze eine Expertenkommission einsetzen, welche die gesetzgeberische Umsetzung des Schlussberichtes der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht (Bericht Zufferey) vorbereitet.
5. Anlässlich der Fragestunde vom 2. Oktober 2000 nahm die Vorsteherin des EJPD bereits zu einer ähnlichen Frage des Interpellanten Stellung. In Ergänzung zu den damaligen Ausführungen der Vorsteherin des EJPD hält der Bundesrat fest, dass die Finanzintermediäre entgegen der Auffassung des Interpellanten von der Meldepflicht nach Artikel 9 Absatz 1 des Geldwäschereigesetzes bzw. dem Melderecht nach Artikel 305ter Absatz 2 StGB keinen ungerechtfertigten Gebrauch machen. Wie der 3. Rechenschaftsbericht der Meldestelle für Geldwäscherei zeigt, hat die Meldestelle im Jahre 2000 insgesamt 77 Prozent der eingegangenen Meldungen an die kantonalen Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet, da sich in diesen Fällen die Verdachtsmomente nach einer ersten Analyse erhärtet hatten. Von einer grossen Anzahl unbegründeter Verdachtsmeldungen kann somit nicht die Rede sein. Zu dem vom Interpellanten konkret geschilderten Fall nimmt der Bundesrat keine Stellung. Es ist Sache der Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich, die Zulässigkeit der Vermögenssperre im konkreten Fall zu beurteilen.
 



01.3412 - Interpellation
Américanisation des pratiques bancaires suisses
 
 Déposé par  Spielmann Jean
 Date de dépôt 22.06.2001
 Déposé au Conseil national
 Etat des délibérations Liquidé
 
 Texte déposé
Le Conseil fédéral est invité à prendre position sur les règles souvent disproportionnées et préjudiciables - par ailleurs jugées soit insuffisantes soit excessives par les autres Etats - appliquées par certains intermédiaires financiers suisses en matière de blanchiment d'argent et dans d'autres domaines.
1. Quelles sont les lois et les pratiques suisses qui sont principalement d'inspiration américaine?
2. Est-il vrai qu'à la suite de pressions américaines relayées par des avocats locaux, une disposition clé de notre système de défense contre les ingérences étrangères, à savoir l'article 271 du Code pénal suisse (CP; Actes exécutés sans droit pour un Etat étranger), n'est pratiquement plus applicable aux délateurs qui renseignent les autorités fiscales américaines et sont établis en Suisse? Quelles sont les raisons de ce changement, quelles personnes y ont contribué, quels en sont les bénéficiaires, et quand le Conseil fédéral pense-t-il soumettre un projet au Parlement?
3. Est-ce dans l'intérêt de la Suisse que des instituts établis dans le pays, mais exerçant leurs activités principalement à l'étranger, favorisent l'adaptation du droit, des pratiques et des usages développés, cultivés et expérimentés par la Suisse aux conceptions étrangères et arrivent, vu leur poids politico-économique, à imposer leurs vues pratiquement sans résistance en contournant nos institutions politiques?
4. Quelles sont les lois édictées dans le but de maintenir une place financière suisse forte et compétitive, qui paraissent inutiles, génératrices de coûts disproportionnés, insuffisantes, ou qui devraient être revues au vu de l'expérience acquise, de la pratique judiciaire, ainsi que de l'évolution du contexte?
5. Que pense le Conseil fédéral du blocage arbitraire des valeurs patrimoniales, qui n'est pas prévu, ni toléré par la constitution, et quelles mesures envisage-t-il de prendre pour que cette ingérence privée et publique, extrêmement préjudiciable, dans la sphère privée soit limitée à des cas réellement fondés? Que prévoit-il, en outre, pour libérer les autorités de l'obligation de communiquer des informations lorsqu'elles paraissent infondées et pour indemniser sans formalités tatillonnes et de façon équitable les propriétaires de comptes qui ont été pénalisés à tort?
 
Développement
Se pliant avec un zèle tout particulier aux prétendues conceptions juridiques américaines, une grande banque suisse a bloqué, le 28 août 2000, le compte d'un citoyen suisse de réputation irréprochable et détenteur d'un compte depuis de longues années après le virement par une autre banque suisse d'une somme de 100 000 francs. L'accès au compte lui a été interdit durant 16 jours, ce qui lui aurait causé un préjudice irréparable. Reconnaissant avant l'écoulement de ce délai que les conditions requises pour le blocage d'un compte au sens de la loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (LBA; RS 955.0) étaient discutables et qu'il n'y avait, en tout cas, pas matière à communiquer des informations au sens de la LBA, les autorités de la banque n'ont pas pour autant débloqué immédiatement l'accès au compte. Elles l'ont fait finalement, sans excuses ni indemnisation, ce qui amené le titulaire du compte à rompre ses relations d'affaires avec la banque (on trouvera la chronologie de cette affaire sur Internet: http://www.solami.com/blocking.htm).
Par arrêt du 30 avril 2001, le juge unique en matière pénale du Tribunal de district de Zurich a saisi le Ministère public de district du canton de Zurich, dans le procès No U2/GRO10007, pour qu'il reconsidère, en tout cas sur le dernier point, la procédure intentée par le client lésé contre la banque au motif de confiscation de biens et de contrainte. Dans ses considérants, le juge relève:
"6.3.3 .... D'après ce qui a été dit, la partie défenderesse (soit la banque) était en droit d'ordonner le blocage des valeurs patrimoniales incriminées, compte tenu qu'elles avaient un lien avec les informations communiquées à l'autorité compétente en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, et de le maintenir durant cinq jours ouvrables à compter du jour de la communication des informations .... Selon les affirmations du plaignant, aucune information n'aurait été communiquée au Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent. Or, il n'existe aucune disposition légale, parmi celles qui ont été citées, permettant à l'intermédiaire financier de décider le blocage provisoire d'un compte et de le maintenir durant une période de 16 jours. Ni le CP, ni la loi sur le blanchiment d'argent, pas plus que la Convention relative à l'obligation de diligence des banques (ASB 98) et la circulaire de la Commission fédérale des banques (Circ-CFB 98/1) ne contiennent une disposition de cette nature. Selon l'article 10 alinéa 2 LBA, l'intermédiaire financier ne peut bloquer les avoirs ayant un lien avec les informations communiquées que durant cinq jours ouvrables. Au-delà de ce délai, la décision de maintenir le blocage appartient à l'autorité pénale compétente.
6.4 On ne saurait donc exclure d'emblée dans cette affaire l'emploi de moyens illégaux par voie de contrainte au sens de l'article 181 CP.
7. Enfin, il convient de se fonder sur l'article 11 LBA auquel s'est référé le ministère public. L'exclusion de la responsabilité pénale n'est garantie par cet article que pour le blocage d'avoirs qui ont un lien avec les informations communiquées selon l'article 9 LBA. En outre, l'article 11 ne couvre que les violations du secret de fonction, du secret professionnel ou du secret d'affaires, ce qui n'est en l'occurrence pas le cas." (traduction)
Or, l'administration Bush, qui a pris ses fonctions le 20 janvier 2001, s'est manifestée par de nouvelles positions et un changement de cap radical, notamment en matière de concurrence et de souveraineté fiscales et dans le domaine de la protection de la sphère relative aux biens privés. S'exprimant en tant que représentant du plus grand paradis fiscal du monde susceptible d'offrir des conditions d'accueil incomparables à tous les capitaux en fuite de la planète, le secrétaire d'Etat américain à l'économie, Paul O'Neill, a rappelé avec insistance à ses collègues du G7 et devant l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ce qu'il avait déjà dit dans un éditorial du "Washington Times" du 10 mai 2001, dans lequel il remettait en question la participation des Etats-Unis au sein du groupe de travail de l'OCDE chargé d'étudier les pratiques fiscales dommageables:
"Les Etats-Unis se refusent à soutenir des efforts qui se traduiraient par une soumission à une fiscalité imposée par d'autres Etats. Ils ne soutiendront aucune initiative tendant à une harmonisation des systèmes d'imposition des personnes physiques. Les Etats-Unis n'ont absolument aucun intérêt à restreindre la concurrence entre les Etats tant il est vrai qu'elle oblige les gouvernements comme les entreprises à tendre vers plus d'efficacité." (traduction)
 
Réponse du Conseil fédéral du 12.09.2001
La position du Conseil fédéral au sujet des cinq questions que soulève l'auteur de l'interpellation est la suivante:
1. Le secteur financier se caractérise par une forte dynamique. Les grands fournisseurs de services financiers exercent, de plus en plus, leurs activités au niveau international, voire mondial. On assiste par ailleurs à un renforcement de la coopération entre fournisseurs de services financiers menant de front plusieurs types d'activités (allfinance). Enfin, les progrès techniques et la grande capacité novatrice du secteur financier ne cessent de poser de nouveaux défis en matière de réglementation des marchés financiers. Toutes ces évolutions, et en particulier la tendance à l'internationalisation des services financiers, rendent indispensables une collaboration internationale en matière de surveillance des marchés financiers et une certaine harmonisation des dispositions dans ce domaine. Diverses institutions internationales définissent, sous forme de recommandations, des standards généralement reconnus. Parmi ces institutions figurent notamment le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, le Groupe d'action financière internationale sur le blanchiment de capitaux, l'Organisation internationale des commissions de valeurs et l'Association internationale des contrôleurs d'assurance. En sa qualité de membre de ces institutions, la Suisse participe activement à l'élaboration des standards internationaux. Cela dit, il est incontestable qu'en raison de leur forte position économique, les Etats-Unis disposent dans ces enceintes d'un poids considérable.
2. L'objet auquel se réfère l'auteur de l'interpellation n'est pas absolument clair. Le Conseil fédéral présume que l'auteur vise le Qualified Intermediary Agreement que de nombreuses banques suisses ont conclu avec l'autorité fiscale américaine Internal Revenue Service (IRS). Cet accord n'oblige pas les banques à agir de façon contraire à l'ordre juridique suisse. Il ne porte notamment pas atteinte au secret bancaire suisse - en d'autres termes à l'obligation de discrétion des banquiers -, car les contribuables américains concernés décident eux-mêmes de communiquer ou non leur identité à l'IRS. Les banques suisses n'ont donc aucune obligation de fournir des informations concernant des contribuables américains qui omettraient volontairement de s'annoncer au fisc américain. Comme l'accord préserve l'obligation de discrétion faite aux banquiers, le chef du Département fédéral des finances (DFF) a, en novembre 2000, donné aux banques une autorisation de communiquer des informations à l'IRS (art. 271 ch. 1 CP).
3. Prière de se référer sur ce point à la réponse donnée sous chiffre 1.
4. Plusieurs grands projets législatifs sont actuellement en cours dans le domaine de la réglementation des marchés financiers: révision totale de la loi sur la Banque nationale (la consultation est close); examen des dispositions relatives à l'assainissement et à la liquidation de banques ainsi qu'à la protection des déposants (la consultation est close); révision de la loi sur la surveillance des assurances (la consultation des offices est close). En outre, le DFF instituera prochainement avec le Département fédéral de justice et police (DFJP) une commission d'experts chargée de préparer la mise en oeuvre législative des recommandations contenues dans le rapport final du groupe d'experts "Surveillance des marchés financiers" (rapport Zufferey).
5. A l'occasion de l'heure des questions du 2 octobre 2000, la cheffe du DFJP a déjà pris position sur une question similaire, posée par l'auteur de la présente interpellation. En complément de cette prise de position, le Conseil fédéral précise que, contrairement à l'avis de l'auteur, les intermédiaires financiers ne font aucun usage abusif de l'obligation de communiquer selon l'article 9 alinéa 1er de la loi sur le blanchiment d'argent ou du droit de communication selon l'article 305ter alinéa 2 CP. Ainsi qu'en témoigne le 3e rapport de gestion du bureau de communication en matière de blanchiment d'argent, le Bureau de communication a transmis aux autorités de poursuite pénale cantonales 77 pour cent des communications qui lui sont parvenues en 2000, une analyse préliminaire ayant, dans ces cas-là, aggravé les soupçons. Il ne saurait dès lors être question d'un grand nombre d'avis de suspicion infondés. Le Conseil fédéral ne prend pas position sur le cas décrit par l'auteur. Il incombe en l'espèce aux autorités de poursuite pénale du canton de Zurich de juger de l'admissibilité du blocage des valeurs patrimoniales.