Friend-in-need or traitor indeed? H.Walder's private legal assistance in BSI insider case, 26.10.81
Untersuchung von Insidergeschäften in USA: SEC vs Banca della Svizzera Italiana, NZZ 9.11.81
Telex to all U.S. Attorneys: Subpoenas to Obtain Records Located in Foreign Countries, 22.11.83
1982/4 - L'affaire Marc Rich: aide-mémoire,notes suisses, communication suisse, amicus curiae
FINMAG, Anti-Terror-Vertrag: "willfährige" Rechtshilfe, Unterbindung durch Beratende Kommission

A Swiss Mistake, Wall Street Journal 22.2.85
Swiss Questions, WSJ 8.3.85
Rechtshilfeabkommen: Zunehmende USA-Übergriffe in die schweizerische Wirtschaft, BAZ 15.3.85
Lex Americana?, WSJ 26.3.85
Schweizer Banken zu nachgiebig?, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Blick durch die Wirtschaft, 19.4.85
Switzerland's Baby, WSJ 24.5.85
TREATY NEGOTIATIONS are urged in the U.S. to end foreign-bank secrecy, WSJ 11.10.85
Suckering the Swiss, WSJ 4.3.86
AEROSPATIALE case, Swiss AMICUS CURIAE to US Supreme Court, 22.8.86
AEROSPATIALE case, Syllabus, 15.6.87
U.S. Justices Rule on Access To Foreign Data, WSJ 16.6.87
No Justice in Swiss Insider Stance, WSJ 3.11.87
Schweizer Antworten auf amerikanische Ideen, Neue Zürcher Zeitung 7./8.11.87
Switzerland's Last Month, WSJ 9.3.88
Spooking Switzerland? Is Swiss secrecy under a new threat from Bern?, WSJ 25-26.3.88
Schweizerische Interessen, NZZ (Trumpf Buur-Inserat) 26.3.88
A Trojan Horse in Switzerland, WSJ 12.4.88
Kuhhandel: Ex-Bundesanwalt Walder arbeitete für die USA, Basler Zeitung 19.1.89
Der CIA treu ergeben, FACTS 6.7.06

LEGAL OPINION BY PROF. DR. HANS WALDER, UNIVERSITY OF BERNE, INSTITUTE OF CRIMINAL LAW.
RE: SEC v. Banca della Svizzera Italiana, etc. al.  81 Civil 1836 (MP) (S.D.N.Y.)     [emphasis added]

1.  I STUDIED THE LEGAL OPINION OF MR. AUBERT DATED 13TH JULY 1981 IN THE ABOVE MENTIONED CASE.  ALL THAT MR. AUBERT SAYS IN RELATION TO ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE AND ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKING ACT IS AS A GENERAL APPROACH CORRECT AND VALID.

2.  MR. AUBERT, HOWEVER, DOES NOT PROPERLY DEAL WITH THE QUESTION: WHAT IF THE FOREIGN (NON-SWISS) AUTHORITY, FOR INSTANCE A U.S. JUDGE, DOES NOT TAKE INTO CONSIDERATION SWISS LEGISLATION?  WHAT IF THE FOREIGN AUTHORITY DOES NOT KNOW SWISS LAW OR IS NOT WILLING TO TAKE IT INTO CONSIDERATION, WHATEVER THE REASONS MIGHT BE?  IN SUCH A CASE, THE PERSON WHO SHOULD GIVE THE INFORMATION REQUESTED IS A VICTIM OF TWO CONFLICTING OBLIGATIONS: (1) HE SHOULD GIVE INFORMATION, FOR INSTANCE AS A WITNESS, TO THE FOREIGN AUTHORITY, AND IF HE DOES NOT HE WILL BE PUNISHED (FINE, IMPRISONMENT, LOSS OF LICENSE FOR HIS ENTERPRISE AND SO ON); (2) IF HE GIVES THE INFORMATION TO THE FOREIGN AUTHORITY, HE COULD BE PUNISHED "AT HOME" (SWITZERLAND) ACCORDING TO ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE, AS WELL AS ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKING ACT (IF HE IS A BANKER), BECAUSE HE GAVE AWAY SECRETS PROTECTED BY SWISS LAW.

3.  IT IS NOT THE FIRST TIME THIS PROBLEM HAS OCCURRED, AND THERE ARE A FEW SWISS COURT DECISIONS DEALING WITH THIS CONFLICT.  IN THESE DECISIONS THE JUDGES EXAMINED THE CASES UNDER ARTICLE 34 OF THE SWISS PENAL CODE, CALLED "STATE OF NECESSITY", WHICH SAYS (IN FREE TRANSLATION): "THE (CRIMINAL) ACT SOMEBODY COMMITS TO PROTECT HIS  OWN GOOD ("GOOD" I.E. INTEREST), ESPECIALLY LIFE, BODY, FREEDOM, HONOR AND FORTUNE, FROM AN IMMEDIATE DANGER THAT CANNOT OTHERWISE BE AVOIDED, WILL NOT BE PUNISHABLE IF HE IS NOT RESPONSIBLE FOR THE DANGER AND IF ONE CANNOT EXPECT HIM TO GIVE UP HIS (MORE VALUABLE) GOOD."

4.  PRACTICALLY THE SAME HOLDS IF SOMEBODY HELPS ANOTHER PERSON (OR ENTERPRISE) AVOID DAMAGE BY DESTROYING ANOTHER LESS VALUABLE GOOD.

5.  TO BE QUITE CLEAR, IN ORDER TO ACCEPT A STATE OF NECESSITY THE FOLLOWING CONDITIONS MUST BE FULFILLED:
A)  THERE IS A DANGER TO A GOOD, FOR INSTANCE TO SOMEBODY'S FORTUNE;
B)  THIS DANGER IS IMMEDIATE AND CANNOT BE AVOIDED IN A MILDER WAY THAN BY COMMITTING A CRIMINAL ACT;
C)  THE PERSON ACTING IS NOT RESPONSIBLE FOR THE CONFLICT HE GOT INTO;
D)  WE CANNOT EXPECT THE PERSON IN QUESTION TO GIVE UP HIS GOOD (OR THE GOOD OF ANOTHER PERSON) BECAUSE THE ENDANGERED GOOD IS MORE IMPORTANT THAN THE GOOD HE IS DESTROYING (TO SAVE THE FIRST).  THIS COMPARISON OF GOODS INVOLVED IS IMPORTANT.

6.  IF ALL THESE CONDITIONS ARE FULFILLED, THE PERSON COMMITTING THE CRIMINAL ACT WILL NOT BE PUNISHABLE UNDER SWISS LAW.  THE COURT OR THE INVESTIGATING MAGISTRATE WILL FIND HIS ACTION JUSTIFIED OR EXCUSED.

7.  I DO NOT KNOW WHAT THE SANCTIONS IN THE UNITED STATES WOULD BE IF BANCA DELLA SVIZZERA ITALIANA OR THEIR REPRESENTATIVES REFUSE TO GIVE THE INFORMATION REQUIRED BY THE SEC OR BY A U.S. JUDGE.  IF IT WERE ONLY A RELATIVELY SMALL FINE, A SWISS JUDGE APPLYING ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE AND ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKERS' ACT COULD HARDLY CONSIDER AS A STATE OF NECESSITY THE SITUATION OF THE PERSON GIVING AWAY SECRETS.  HOWEVER, IF THE SANCTIONS (IN CONSEQUENCE OF NOT GIVING THE REQUIRED INFORMATION) WERE, FOR EXAMPLE, A VERY HIGH FINE, IMPRISONMENT OR LOSS OF LICENSE TO CARRY OUT BANKING TRANSACTIONS IN THE U.S., IT WOULD BE DIFFERENT: I THINK THE SWISS JUDGE WOULD QUALIFY THE SITUATION AS NECESSITY, WITH THE CONSEQUENCE THAT HE COULD NOT PUNISH THE PERSON INVOLVED.  BUT I AM NOT A SWISS JUDGE, AND I CANNOT SAY FOR SURE HOW A SWISS JUDGE WOULD DECIDE.

8.  THERE IS, HOWEVER, A DECISION OF THE ZÜRICH HIGH COURT IN THIS RESPECT, THE "ACKERMANN CASE" (NOT PUBLISHED AS FAR AS I KNOW):  MRS ACKERMANN, SWISS CITIZEN, INHERITED FROM HER HUSBAND A SMALL ENTERPRISE IN CZECHOSLOVAKIA (CSSR) DIRECTED BY A CZECHOSLOVAK CITIZEN.  THE SALARY OF THIS MAN WAS PARTLY PAID IN THE CSSR, PARTLY IN SWITZERLAND.  NOT INFORMING THE CSSR AUTHORITIES OF THE SWISS SALARY HE RECEIVED WAS A VIOLATION OF CSSR LAW. WHEN MRS. ACKERMANN ENTERED THE CSSR AFTER RECEIVING THE INHERITANCE, SHE WAS INTERROGATED BY THE CSSR AUTHORITIES AND WAS TOLD SHE COULD LOSE HER ENTERPRISE IN THE CSSR IF SHE DID NOT GIVE INFORMATION ABOUT THE CSSR DIRECTOR'S SALARY IN SWITZERLAND.  SHE THUS MADE SOME STATEMENTS VIOLATING IN PRINCIPLE ARTICLE 273 OF THE SWISS PENAL CODE.  RETURNING TO SWITZERLAND SHE SENT ADDITIONAL INFORMATION TO THE CSSR AUTHORITIES, WHICH HAD NOT BEEN REQUIRED BY THEM.  A CRIMINAL CASE WAS OPENED AGAINST HER IN SWITZERLAND.  SHE WAS NOT PUNISHED FOR GIVING AWAY SECRETS ABOUT THE DIRECTOR'S SALARY WHILE INTERROGATED IN THE CSSR, BECAUSE THE SWISS COURT FOUND SHE HAD ACTED WHEN IN A STATE OF NECESSITY.  ON THE OTHER HAND, SHE WAS CONVICTED FOR GIVING AWAY ADDITIONAL SECRETS AFTER HAVING RETURNED TO SWITZERLAND, THAT HAD NOT BEEN REQUIRED BY THE CSSR AUTHORITIES.
 9.  THERE ARE OTHER COURT DECISIONS IN RELATION TO ARTICLES 273 AND 34 (STATE OF NECESSITY).
10.  IF YOU NEED A MORE EXTENSIVE LEGAL OPINION OF THE  PROBLEM AND MORE COURT DECISIONS, PLEASE LET ME KNOW.

PROF. DR. HANS WALDER,  BERNE    FORMER ATTORNEY GENERAL OF SWITZERLAND
BERNE, OCT. 26, 1981

ROBERT B. BLACKBURN, ESQ.  SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION
26 FEDERAL PLAZA - ROOM 1100       NEW YORK, NEW YORK 10007

Cls. New York, 8. November     Die amerikanische Wertschriftenbehörde (SEC) scheint entschlossen, hart gegen Schweizer Banken vorzugehen, die sich auf Grund des Bankgeheimnisses weigern, hier Namen ihrer Kunden preiszugeben. Im Zuge verschiedener Untersuchungen über angebliche Insider-Transaktionen an amerikanischen Börsen hat die SEC u. a. von einer Reihe schweizerischer Institute Informationen angefordert, welche diese Banken jedoch nicht herauszugeben bereit bzw. in der Lage sind. Die SEC hat in einigen Fällen Guthaben der Institute sicherstellen lassen. Im Falle der Banca della Svizzera Italiana, die angeblich in New York dubiose Optionengeschäfte für unbekannte Dritte getätigt haben soll, konnte die SEC jetzt das Bundesdistriktgericht in Manhattan dazu bewegen, einen Gerichtsbefehl zu erlassen und für dessen Missachtung drastische Strafen zu verhängen.

DEPARTMENT OF JUSTICE
CRIMINAL DIVISION
OFFICE OF INTERNATIONAL AFFAIRS
4B1320            11-17-83
MICHAEL E. ABBELL         phone 724-7600

TO: All United States Attorneys

re: Subpoenas to Obtain Records Located in Foreign Countries for Use in Criminal Cases

    It has been noted that federal prosecutors are with increasing frequency obtaining the issuance of grand juiy and trial subpoenas duces tecum for the production of banking, financial, and commercial records which are stored within a foreign country. Typically, such subpoenas are served on a Uniled States based entity, such as a bank or businrss enterprise, which maintains an office in the foreign country where the subpoenaed records arc located. Typically, too, the subpoenaed records are "protected" by the bank and/or commercial secrecy laws of the foreign country.
    Two recent court dccisions upholding the use of such subpoenas. In Re Grand Jury Proceedings Bank of Nova Scotia, 691 F.2d 1384 (11th Cir. 1982). cert.den., 103 S.Ct. 3086 (1983) and In Re Grand Jury Subpoena Directed to Marc Rich & Company, A.G.,  707 F.2d 663 (2 Cir. 1983), cert. den. _ U.S. _ (I983), have dramatically improved the potetial for law enforcement access to the records of foreign bank accounts and business transactions used by narcotics traffickers, organiced crime figures, and white collar criminals to launder the proceeds of illegal activities or to engage in tax evasion or tax fraud schemes. Another important aspect of these cases is the willingness of the courts to impose substantial daily fines - $25,000 in Bank of Nova Scotia and $50.000 in Marc Rich - to compel compliance with their orders to produce records located in foreign countries.
    The Bank of Nova Scotia and Marc Rich decisions clearly demonstrate that use of a subpoena to obtain foreign records is a powerful weapon which the department will vigorously support in appropriate cases. It should be borne in mind, however, that it is not the only method - or indeed in most cases the most effective, economical or timely one - for obtaining such records. Moreover, since this method involves assertion by the United States of jurisdiction which may be in conflict with the bank or commercial secrecy laws of a foreign country, its uncoordinated use raises various questions of infringement of foreign sovereignty which can seriously damage United States foreign relations and adversely affect other cases under investigation. In this regard, several foreign countries have recently lodged strong protests with both the state and justice departments against the use of such subpoenas. We have rejected these protests and do not intend to relinquish the hard fought gains we have won in this battle, but we do want to seize upon this opportunity to convert these protests into offers of assistance by the countries concrrned. It is with this in mind that the following has been promulgated.
    In order lo assess the magnitude of the potential effect of such subpoenas on our foreign relations, it is essential that the office of international affairs of the criminal division be advised of the status of all such outstanding subpoenas. Accordingly, each United States attorney is requested to provide the criminal division by immediate return telex the following data as to each such subpoena:

1.  Caption of case or grand jury prpceeding.
2.  Type of offense involved.
3.  Name of person or entity subpoenaed.
4.  Type of records subpoenaed.
5.  Name of foreign country where records are located.
6.  Date of issuance of subpoena.
7.  Rerurn date.
8.  Whether subpoenaed person or entity is cooperating or is opposing production.
9.  Status of current or proposcd enforcement proceedings.

1. The availabilily of alternative methods of obtaining the records in a timely rnanner, such as use of mutual assistance treaties, tax treaties or letters rogatory.
2. The indispensability of the records to the success of the investigation or prosecution.
3. The need to protect against thw destruction of records located abroad and to protect the ability lo prosecute for contempt or obstruction of justice for such destruction.

Indépendance et souveraineté territoriale: compétence exclusive de l'Etat territorial en matière législative, de recherche de preuves et d'actes de contrainte (articles 271 et 273 du Code pénal suisse); application extraterritoriale du droit national; obligation de l'Etat de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires aux droits d'autres Etats; entraide judiciaire internationale. Droit international et droit interne: incorporation.

«Celui qui aura cherché à découvrir un secret de fabrication ou d'affaires pour le rendre accessible à un organisme officiel ou privé étranger, ou à une entreprise privée étrangère, ou à leurs agents, celui qui aura rendu accessible un secret de fabrication ou d'affaires à un organisme officiel ou privé étranger, ou à une entreprise privée étrangère, ou à leurs agents, sera puni de l'emprisonnement ou, dans les cas graves, de la réclusion. Le juge pourra en outre prononcer l'amende.»

[Traduction:]
...     L'article 273 poursuit plusieurs buts. Il vise d'abord à préserver la Suisse des atteintes portées à sa souveraineté, d'une part par la recherche directe de renseignements ou par des dénonciations adressées à des personnes à l'étranger et, d'autre part, par la divulgation de renseignements à des autorités étrangères sur l'ordre de celles-ci. L'article 273 a ensuite pour but de protéger l'économie suisse, affectée en tant que telle dès que des individus ou sociétés visés par cette disposition font l'objet de recherches de ce genre. Le Tribunal fédéral suisse a souligné à plusieurs reprises que toute violation ou menace de violation de secrets d'affaires porte préjudice aux intérêts de l'économie suisse dans son ensemble. Il s'ensuit que, indirectement, la protection des intérêts économiques des sociétés visées constitue également un des buts fondamentaux de la disposition pénale en cause. Lorsque des organes judiciaires ou administratifs étrangers cherchent à obtenir des renseignements sur une vaste échelle, sans rester dans le cadre tracé par les traités internationaux et les dispositions du droit suisse relatives à l'entraide judiciaire, leur activité peut entrer en conflit avec les buts poursuivis par l'article 273.
...     L'article 273 figure dans le chapitre que le Code pénal consacre aux crimes ou délits contre l'Etat et la défense nationale. Les infractions qu'il réprime sont poursuivies d'office, ce qui signifie que le ministère public agit même en l'absence de plainte de la victime; vu le caractère politique de ces infractions, il appartient au Conseil fédéral de décider s'il y a lieu de poursuivre leurs auteurs. L'article 273 s'applique notamment aux organismes à l'étranger ou aux personnes privées qui cherchent à obtenir des informations confidentielles.
    L'expression «secret d'affaires» inclut tous les faits de la vie des affaires: 1 ) qui ne sont ni généralement connus ni librement accessibles; 2) que les intéressés veulent tenir secrets; 3) à condition qu'il y ait un intérêt objectif au maintien du secret.
    Se fondant sur la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le Ministère public de la Confédération a élaboré les directives suivantes en matière de divulgation de secrets de fabrication ou d'affaires:
    1 ) Si le divulgateur seul a un intérêt au maintien du secret, il peut librement décider de le révéler.
    2) L'article 273 interdit et réprime la communication de renseignements économiques à des autorités ou organisations étrangères, etc.:
        a) si la Suisse, en tant qu'entité politique ou économique, a un intérêt (direct) à préserver le secret; ou
        b) si des tiers qui ont un intérêt digne de protection au maintien du secret n'ont pas donné leur consentement préalable à sa divulgation.
    Le Ministère public de la Confédération et les tribunaux suisses considèrent comme étant contraires au droit suisse les actes visés aux points 2 a) et 2 b) également dans les cas où un organe judiciaire ou administratif étranger a sommé leurs auteurs de divulguer le renseignement. La responsabilité pour la divulgation de secrets d'affaires incombe exclusivement à la personne à qui le renseignement a été demandé. Il ressort du point 2b) des directives précitées que cette personne, avant de divulguer un secret à une entité étrangère, doit obtenir le consentement des tiers qui ont un intérêt digne de protection à préserver le secret. Une sommation émanant d'un tribunal étranger ne saurait changer quoi que ce soit à cette exigence posée par le droit suisse. L'article 273 ne prévoit nulle part une déclaration officielle que pourrait faire une autorité suisse et qui pourrait être interprétée comme équivalant à une autorisation - explicite ou implicite - de procéder à la divulgation. De plus, le droit pénal suisse ne prévoit aucune immunité de poursuite dans une pareille situation.
    Il est toutefois nécessaire, dans toutes les situations visées à l'article 273, que le renseignement dont il s'agit ait un lien avec la Suisse. L'existence d'un tel lien est donnée lorsque le renseignement porte sur un compte en banque ou sur tout autre secret d'affaires localisé en Suisse. Le rattachement en question fait défaut, en revanche, si le secret a un caractère entièrement et exclusivement étranger, son seul lien avec la Suisse étant le fait qu'il est partagé par une personne relevant de la juridiction suisse; dans une pareille situation, l'article 273 ne s'applique pas.
    Les buts poursuivis par cet article sont des corollaires de la souveraineté suisse et, partant, sont conformes au droit international. En conséquence, toute tentative d'un organe administratif ou judiciaire étranger de contraindre des individus ou des sociétés relevant de la juridiction suisse à enfreindre l'article 273, entreprise au moyen d'ordonnances assorties de sommations ou de la menace d'autres sanctions juridiques, doit être qualifiée d'atteinte indue à la souveraineté de la Suisse. La seule voie légitime ouverte aux autorités étrangères pour obtenir des renseignements qui sont protégés par l'article 273 et qui ne peuvent être librement divulgués par l'intéressé est celle de l'entraide judiciaire prévue par les traités internationaux pertinents et par la législation suisse; encore faut-il rester dans le cadre tracé par ces textes.
    Vu l'évolution récente de la pratique américaine, une autre disposition du Code pénal suisse, soit son article 34 (état de nécessité), pourrait être invoquée pour démontrer que la personne sommée de communiquer des renseignements ne rencontre pas les difficultés visées au paragraphe 40 du «Restatement of thé Law (2d), Foreign Relations Law of thé United States» 104). On a en effet prétendu que la création artificielle, aux Etats-Unis, d'un état de nécessité en menaçant de sanctions très rigoureuses les personnes sommées de violer la législation suisse relative à la confidentialité des renseignements amènerait le juge suisse à renoncer à punir ces personnes. Le Conseil fédéral suisse a récemment eu l'occasion de se prononcer à ce sujet en répondant à une question posée par un membre du Parlement. Dans sa réponse, le Conseil fédéral s'est dit préoccupé par cette argumentation qui, si elle était retenue, aboutirait à porter indûment atteinte à la souveraineté de la Suisse, ce pour plusieurs raisons.
    En premier lieu, la création artificielle d'un tel «état de nécessité» empêcherait les tribunaux suisses d'appliquer l'article 273 de manière effective et, partant, contreviendrait à l'obligation qui incombe à tout Etat de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires aux droits d'autres Etats.
    En deuxième lieu, la création d'un «état de nécessité» par des organes judiciaires ou administratifs des Etats-Unis contraindrait des personnes et sociétés sous juridiction suisse à violer la législation suisse relative à la confidentialité des renseignements. Une telle contrainte irait à l'encontre du principe du droit international qui veut qu'aucune personne résidant à l'étranger ne doit être forcée, directement ou indirectement, par un acte de contrainte de portée extraterritoriale, à enfreindre la législation de son lieu de résidence.
    En dernier lieu, il faut rappeler que l'article 34 a pour objectif fondamental de concilier les intérêts contradictoires issus de situations où une personne ne peut préserver un droit essentiel (tel que le droit à la vie) qu'en contrevenant à une règle du droit pénal. Il va de soi que le législateur suisse, en promulgant l'article 34, n'avait nullement l'intention d'offrir aux organes judiciaires ou administratifs d'un Etat étranger un moyen pour empêcher les tribunaux suisses compétents d'appliquer effectivement le droit suisse.
    L'Ambassade prie le Département de bien vouloir porter le présent aide-mémoire à la connaissance des autorités américaines compétentes qui sont appelées à trancher des questions touchant à l'application de l'article 273 du Code pénal suisse. Il est entendu que la présente déclaration ne préjuge en rien l'effet des autres règles du droit international qui conditionnent l'application extraterritoriale du droit national et qui définissent l'étendue de la compétence des organes judiciaires ou administratifs dans des affaires comportant un élément étranger.

5.3 II. Le deuxième document ici retenu est la note remise au Département d'Etat le 22 juillet 1983, soit quelques jours après la décision de la Cour de district de New-York (Sud) enjoignant à Marc Rich S.A. de payer l'amende fixée. Dans cette note, le Gouvernement suisse précisa que son intervention visait à prévenir une atteinte à la souveraineté suisse et les frictions internationales qui pouvaient en résulter, et non pas à protéger les intérêts de la société concernée. A l'appui de son action, le Département fédéral des affaires étrangères avança trois arguments principaux.
[Traduction:]

...     En premier lieu, la demande faite par le Gouvernement des Etats-Unis à un tribunal fédéral américain de sommer une société en Suisse de lui remettre des papiers d'affaires détenus par elle en Suisse provoquera un conflit entre les droits publics américain et suisse. Le Gouvernement suisse est très préoccupé par toute situation qui menace l'intégrité de son droit public et estime que ce genre de conflit devrait être évité.
    En deuxième lieu, le Gouvernement des Etats-Unis pourrait agir de manière conforme au droit suisse en cherchant à obtenir les renseignements désirés par des voies intergouvernementales. Le recours à ces voies peut permettre au Gouvernement des Etats-Unis d'atteindre ses objectifs et de préserver ses intérêts légitimes sans pour autant porter atteinte à l'intégrité de l'ordre juridique suisse.
    En troisième lieu, il est douteux que la demande du Gouvernement des Etats-Unis, consistant à exiger d'une société suisse qu'elle accomplisse certains actes en Suisse, soit compatible avec les principes du droit international. Le Gouvernement américain a invoqué des principes relatifs à la compétence pénale internationale; en l'espèce, il s'agit toutefois de prétendues infractions fiscales qui ne sont pas traditionnellement qualifiées de «pénales» par la communauté internationale. De plus, une sommation de produire des pièces assortie de la menace d'amendes exorbitantes relève de l'exercice de la juridiction en matière d'exécution forcée; or cette juridiction est strictement territoriale, voir le paragraphe 20 du «Restatement of the Law (2d), Foreign Relations Law of the United States», FTC v. Compagnie de Saint-Gobin-Pont-à-Mousson, 636 F. 2d 1300,1316-1317 (D.C. Circ., 1980). Etant donné que les pièces recherchées peuvent être obtenues par la voie de la coopération telle qu'elle est tracée par le droit suisse, il semble particulièrement inapproprié que les Etats-Unis utilisent des moyens unilatéraux dont la légalité est douteuse sous l'angle du droit international. ...

5.4 III. Le troisième texte retenu est une communication adressée par l'Ambassadeur de Suisse à Washington à M. SAND, juge de district, le 19 septembre 1983, soit quelques jours après les entretiens de Berne. Il ressort de ce texte, qui résume les entretiens, que la délégation des Etats-Unis avait proposé: 1) que le Ministère public de la Confédération accélère l'examen des documents saisis par lui afin d'identifier ceux dont la communication enfreindrait l'article 273 du Code pénal suisse; et 2) que ces documents puissent être étudiés «officieusement» par la délégation des Etats-Unis. Les membres de la délégation suisse avaient répliqué que ni la durée de l'examen conduit par le Ministère public de la Confédération ni les conclusions auxquelles celui-ci pouvait parvenir n'allaient avoir une incidence quelconque sur une décision éventuelle de transmettre les pièces demandées aux Etats-Unis. En effet, la Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (RS 351.1) l'emporte sur d'autres dispositions du droit suisse en matière de renseignements confidentiels, telle que l'article 273 du Code pénal suisse; de plus, en l'absence de demande formelle d'entraide conformément à la loi de 1981, aucune pièce ne saurait être rendue accessible aux autorités américaines. Malgré ces divergences, les deux délégations convinrent qu'une demande d'entraide judiciaire était possible en vertu de l'article 3, chiffre 3, de cette loi.
    Parmi les questions débattues au cours des entretiens se trouvait le point de savoir si Marc Rich S.A. pourrait ou devrait remettre aux autorités américaines les documents qui lui seraient restitués par le Ministère public de la Confédération parce que non visés par l'interdiction stipulée à l'article 273 du Code pénal suisse.

[Traduction:]
...     La délégation suisse a souligné que, même si l'article 273 n'empêchait plus la société de remettre les pièces en cause, les autorités fédérales, sur la base de principes généralement reconnus du droit international, ne sauraient tolérer qu'une entité ayant son siège en Suisse et créée conformément au droit suisse soit assujettie à la juridiction d'un Etat étranger et qu'elle soit soumise par celle-ci à une contrainte exercée par des moyens autres que l'entraide judiciaire internationale. ...

5.5 IV. Le quatrième document partiellement reproduit ici est la note du 21 septembre 1983 par laquelle l'Ambassade de Suisse à Washington informa le Département d'Etat que le Conseil fédéral avait interdit à Marc Rich S.A. d'obtempérer à la sommation que lui avait adressée le Département de l'énergie. Cette notification était accompagnée d'une protestation vigoureuse contre la sommation en question.

[Traduction:]
...     Conformément aux instructions qu'elle a reçues de son Gouvernement, l'Ambassade de Suisse proteste contre la sommation émise par le Département de l'énergie. Cet acte est contraire à des principes généralement reconnus du droit international. L'adoption, par une autorité étrangère, de mesures destinées à produire des effets sur territoire suisse porte atteinte à la souveraineté de la Suisse et, partant, est inacceptable. . . .
    Les autorités suisses demandent une fois encore que la sommation soit annulée et invitent les autorités américaines à utiliser la voie de l'entraide judiciaire internationale. Cette voie s'est avérée très efficace depuis l'entrée en vigueur, en 1977, du Traité sur l'entraide judiciaire en matière pénale conclu entre les Etats-Unis et la Suisse 106). ...

5.6 V. Les derniers passages reproduits sont extraits d'un mémoire soumis le 13 mars 1984 par le Gouvernement suisse en qualité d'amicus curiae à la Cour d'appel des Etats-Unis. Celle-ci, l'on se souviendra, avait été saisie par Marc Rich S.A. d'un appel contre la décision rendue le 27 janvier 1984 par la Cour de district de New-York (Sud). Le mémoire suisse, qui reprenait un bon nombre des éléments figurant dans les documents publiés ci-dessus, développa les trois arguments suivants: 1) le droit suisse interdit la remise de moyens de preuve dans l'intérêt d'une procédure étrangère par une voie autre que celle de l'entraide judiciaire internationale; 2) la décision de la Cour de district viole le droit international autant que le droit des Etats-Unis; 3) l'annulation de la décision rendue par la Cour de district n'affecterait pas la possibilité d'obtenir les pièces désirées.
    Les passages reproduits ci-après se rapportent aux deux premiers arguments. En ce qui concerne l'argument 1), le Gouvernement suisse exposa les idées générales sous-jacentes à la législation suisse et examina quelques-unes de ses dispositions, notamment l'article 271 du Code pénal. Cet article a la teneur suivante:

    «Celui qui, sans y être autorisé, aura procédé sur le territoire suisse pour un Etat étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics, celui qui aura procédé à de tels actes pour un parti étranger ou une autre organisation à l'étranger, celui qui aura favorisé de tels actes, sera puni de l'emprisonnement et, dans les cas graves, de la réclusion.»

[Traduction:]
...     Dans le domaine de la recherche de preuves destinées à être utilisées dans des procédures qui se déroulent à l'étranger, la Suisse, comme bien d'autres pays appartenant au système du droit continental, exerce une surveillance plus stricte que les Etats-Unis. ... La Suisse, à l'instar de ces pays, estime que la recherche de preuves est une fonction réservée aux organes judiciaires nationaux; si cette recherche est effectuée sans la participation ni l'autorisation du pays où elle a lieu, la souveraineté de ce pays est réputée avoir été violée. . . .
Ces principes, observés par la Suisse et par d'autres pays, ont été reconnus par la présente Cour ....
    Les règles du droit suisse qui seront décrites ci-après reflètent l'attitude de la Suisse face aux efforts entrepris par des gouvernements étrangers pour mettre en œuvre en territoire suisse leurs procédures judiciaires sans s'assurer de la coopération du Gouvernement suisse.
    [Suit le texte de l'article 271 du Code pénal suisse.]
    Cette disposition interdit aux fonctionnaires et procureurs étrangers de réunir des preuves sur territoire suisse; elle prohibe également la notification directe de pièces par la voie postale ou par l'intermédiaire d'avocats suisses. Sont en outre proscrits, sur le territoire suisse, les actes destinés à donner effet à une sommation venant de l'étranger [21].
    [Suit une analyse de plusieurs autres dispositions, dont l'article 273 du Code pénal suisse.]
    Ces dispositions n'ont nullement pour but d'empêcher que les Etats-Unis mettent en œuvre leurs lois. Elles n'ont été ni adoptées ni appliquées à la requête ou avec la collaboration de Marc Rich S.A., ou dans le dessein de voler au secours de cette société. Au contraire, elles s'insèrent dans un ensemble de règles du droit public destinées à préserver la souveraineté de la Suisse et à protéger la sphère privée de ses ressortissants.

    Un principe établi du droit international, reconnu par les tribunaux des Etats-Unis [22], veut que la préférence soit accordée, en cas de conflit entre deux Etats adressant des injonctions contradictoires à une personne relevant de la juridiction de l'un et de l'autre, à l'Etat sur le territoire duquel l'injonction doit être exécutée. Dans l'affaire United States v. WatchmakersofSwitzerlandInformation Center, 1963 Trad. Cas. (CCH), § 70,600 (S.D.N.Y.), le Département de justice [des Etats-Unis] allégua - et la cour fit sien cet argument - que plusieurs fabricants de montres américains et suisses avaient contrevenu à la législation des Etats-Unis sur les cartels. La décision initiale fut modifiée suite à des négociations menées par l'intermédiaire du Gouvernement suisse et du Département d'Etat. La décision ainsi modifiée précise qu'elle ne limite en rien
    «le droit et les pouvoirs souverains du Gouvernement de la Confédération suisse ou d'un organe quelconque de celle-ci, ni, en particulier, le droit et les pouvoirs souverains du Gouvernement de la Confédération suisse ou d'un organe quelconque de celle-ci de réglementer le commerce intérieur ou extérieur de la Suisse, de conclure des contrats relatifs à ce commerce ou de promulguer et d'appliquer des règlements portant sur tout ou partie de l'industrie horlogère suisse.» 1965 Trad. Cas. (CCH), § 71, 352, au § 80, 491 (S.D.N.Y.).
    Les décisions d'autres tribunaux comportent des restrictions semblables.   . . .
    La présente Cour a appliqué le principe en cause à des cas touchant à la production de documents et de renseignements. . . .
    Le contenu minimum de ce principe consiste à enjoindre aux tribunaux de faire tout effort raisonnable pour éviter que des conflits s'élèvent entre des ordres juridiques nationaux dont les exigences sont contradictoires. . . [23]

    De l'avis du Gouvernement suisse, il n'est pas nécessaire de procéder à une appréciation des intérêts en présence. ... le droit international, de même qu'une partie importante du droit des Etats-Unis, prescrivent que la voie de l'entraide judiciaire internationale doit avoir été épuisée avant qu'une confrontation touchant à la souveraineté d'un Etat étranger puisse être provoquée. -Toutefois, le Gouvernement suisse n'ignore pas que les tribunaux américains ont parfois procédé à une appréciation des intérêts en présence dans des situations comparables. Sans vouloir se rallier à cette méthode, il constate avec regret que la Cour de district a omis de tenir compte de tous les facteurs pertinents.
    Se référant au paragraphe 40 du «Restatement of the Law (2d), Foreign Relations Law of the United States», le Gouvernement suisse nota que la Cour de district s'était bornée à relever que les intérêts des Etats-Unis étaient plus importants que ceux de la Suisse, puis il formula les conclusions suivantes:
    La méthode qui consiste à comparer les intérêts en présence, prévue par le «Restatement» et appliquée par la présente Cour, exigeait que la Cour de district prît en considération des éléments autres que l'intérêt que les Etats-Unis portent à la mise en œuvre de leur législation. La Cour de district aurait dû tenir compte des éléments que voici:
Premièrement, les intérêts de la Suisse et des Etats-Unis à faire respecter leurs législations sont d'une valeur égale.
Deuxièmement, la violation de lois suisses et d'injonctions du Gouvernement suisse par Marc Rich S.A. entraînerait des sanctions pénales pour cette société.
Troisièmement, l'exécution de l'injonction de la Cour de district aurait lieu sur territoire suisse.
Quatrièmement, le fait de rechercher l'exécution de l'injonction au moyen d'une amende n'est pas de nature à amener son destinataire à s'y conformer [24]. ...

NOTES
103)     Voir note 57).
104)     Ce paragraphe dispose ce qui suit: «Lorsque deux Etats ont la compétence d'adopter et de mettre à exécution des règles de droit et lorsque les règles ainsi adoptées sont contradictoires, le droit international demande à chacun d'eux d'examiner de bonne foi s'il est en mesure de réduire l'exercice de sa compétence en matière d'exécution en tenant compte de facteurs tels que: a) les intérêts vitaux de chaque Etat; b) l'étendue et la nature des difficultés occasionnées à leur destinataire par des actes d'exécution contradictoires; c) la mesure dans laquelle le comportement prescrit doit avoir lieu sur le territoire de l'autre Etat; d) la nationalité de la personne concernée; et e) le point de savoir si l'on peut s'attendre à ce que les mesures prises par l'un ou l'autre Etat assurent effectivement la mise en œuvre de la législation de cet Etat.»
105)     Document communiqué par la Direction du droit international public du Département fédéral des affaires étrangères.
106)     Traité du 25 mai 1973 (RS 0.351.933.6).
107)     Document communiqué par la Direction du droit international public du Département fédéral des affaires étrangères.

NOTES SECONDAIRES
[21]     La disposition en cause est applicable même si l'Etat étranger allègue que la personne qui détient des preuves recherchées en Suisse tombe sous sa juridiction.
[22]     Les règles fondamentales du droit des gens font partie intégrante du droit fédéral non écrit des Etats-Unis. Voir The Paquete Habana, 175 U.S. 677, 700 (1900) («Le droit international fait partie de notre droit. C'est aux tribunaux compétents qu'il appartient de constater et de faire appliquer ses règles chaque fois que des questions juridiques y relatives leur sont soumises.»).
[23]     Ce concept rappelle le principe qui veut que les tribunaux évitent, autant que possible, de se prononcer sur des problèmes de droit constitutionnel, de même que la règle de l'épuisement des recours en droit administratif. Cependant, une décision d'une cour fédérale américaine qui irait à l'encontre des règles posées par une nation étrangère serait particulièrement préoccupante car elle affecterait les relations entre les Etats-Unis et la nation en cause ainsi que l'idée que se font nombre d'Etats étrangers quant à la manière dont les Etats-Unis respectent le droit international. Il s'ensuit que s'il faut éviter de rendre des décisions en matière constitutionnelle ou administrative, une telle attitude est encore plus désirable dans le domaine des relations internationales dans la mesure où la coopération intergouvernementale demeure possible.
[24]     Lorsqu'ils envisagent l'imposition de sanctions dans des cas où une sommation de produire des documents localisés à l'étranger est demeurée infructueuse, les tribunaux ont souvent choisi comme critère la bonne foi du destinataire de la sommation. ... Le Gouvernement suisse ne se prononce pas sur la bonne foi de Marc Rich S.A. pendant la durée de la procédure. Il estime en revanche que la Cour de district n'était pas appelée à examiner cette question dans le cas d'espèce puisque, pour commencer, elle n'avait pas à induire Marc Rich S.A. à violer le droit pénal suisse et les injonctions du Gouvernement suisse.
 
 

NEUE ZÜRCHER ZEITUNG
7./8. November 1987

NEUE ZÜRCHER ZEITUNG
(Trumpf Buur-Inserat) 26.März 1988

    Die andauernde Selbstanschwärzung - namentlich von den Kanzeln herab gepredigt, in den Kreisen der professionellen Entwicklungshelfer und mit starken Ausläufern bis weit in die Medienwelt hinein eifrig nachgebetet - sie hat langsam ihre Auswirkungen. Steter Tropfen höhlt den Stein, und der Schweizer beginnt sich angesichts seiner angeblichen Untaten in Sack und Asche zu hüllen. Denn er soll ja schuld sein an der hohen internationalen Wirtschaftskriminalität ...
    So lächerlich solche Pauschalverurteilungen auch sind, indirekte Auswirkungen haben sie eben doch. Es ist nachgerade unüblich, ja in weiten Kreisen unanständig geworden, vom «schweizerischen Interesse» zu sprechen. Alles und jedes soll immer übergeordneten, oft illusionären oder unscharf definierten «höheren» Anliegen dienen. Nur unsere eigenen Interessen dürfen offenbar nicht zählen! - Damit sei ja nichts gegen die Nächstenliebe und den Solidaritätsgedanken gesagt. Sich nicht für dumm verkaufen lassen dagegen ist noch lange kein Egoismus.
    Auf der internationalen Traktandenliste der Schweiz stehen da nämlich einige Punkte, bei denen es recht viel zu verlieren gäbe. So geht es im Verhältnis zu den Vereinigten Staaten auch weiterhin darum, unsere Rechtsauffassung erfolgreich gegen Übergriffe der amerikanischen Gerichte zu schützen. Es entspräche zum Beispiel einer unentschuldbaren Blauäugigkeit zu glauben, dass die «insider»-Regelung nicht in erster Linie zur Verteidigung knallharter amerikanischer Interessen uns aufgezwungen worden ist. Weiterreichende Forderungen sind bereits angemeldet. Erfolgreich können unsere Exponenten allerdings nur verhandeln, wenn sie zum einen nicht selbst in helvetischem Reuedenken stecken und wenn sie nicht zum andern Rückenschüsse aus dem eigenen Lager erhalten.
    Ein anderes Beispiel: Mit Sicherheit - wird man angesichts der immer enger werdenden europäischen Integration und der steigenden Bedeutung der Europäischen Gemeinschaft zu einem neuen Arrangement mit der EG gelangen müssen. Wenn wir nicht alle möglichen Trümpfe so geschickt wie möglich ausspielen, wird das ohne unangenehme (auch finanziell wirksame!) Auswirkungen nicht gehen. Wir sollten in Sachen Aussenpolitik deshalb zu einer Art nationaler Einigkeit finden.
    Wir haben, bei aller Bescheidenheit, auch gute Gründe, das Büsserhemd abzustreifen und mit ein wenig mehr Selbstbewusstsein anzutreten. Denn der Beitrag der Schweiz als Insel der Vertrauenswürdigkeit, der Stabilität und der Sicherheit, die Rolle der Schweiz als Vermittlerin guter Dienste zwischen verfeindeten Parteien, die vielfach bewiesene und untermauerte Funktion der Schweiz als Hüterin der Alpenpässe und des Herzens Europas - das alles sind Elemente, die ins Gewicht fallen. Wir dürften darauf sogar ein wenig stolz sein, meint der Trumpf Buur.

BASLER ZEITUNG
19.Januar 1989

Der Berner Strafrechtsprofessor und Ex-Bundesanwalt Hans Walder hat den USA verraten, wie sie das Schweizer Bankgeheimnis erfolgreich knacken können, um Insideroperationen aufzudecken. Den in den USA tätigen Schweizer Banken kam dieser« Kuhhandel» vielleicht nicht einmal ungelegen.

BASLER ZEITUNG
15.März 1985

     Die Schweiz wird in letzter Zeit wieder mit zunehmenden Übergriffen der USA in ihrer Justizhoheit konfrontiert. Die Genfer Security Bank Pacific wurde für zwei Jahre vom amerikanischen Terminmarkt ausgeschlossen und mit einer Busse von 100000$ belegt, weil sie nicht sofort den Namen eines ihrer Kunden bekanntgab. Die Genfer Anwälte Delissy und Hornung wurden mit Gefängnisandrohung für sich und ihre Klienten in den USA daran gehindert, die Rechte von zwei Amerikanern in der Schweiz zu verleidigen.
    In einem Telegramm an alle amerikanischen Staatsanwälte kündigte das US-Justizdepartement an, dass die Übergriffe von amerikanischen Gerichten, Untersuchungsrichtern und Slaatsanwälten in die ausländische Justizhoheit trotz der Proteste mehrerer Länder diplomatisch und aussenpolitisch abgesichert werden. Damit wird der übliche, völkerrechtlich festgelegte Rechtsweg zwischen den USA und der Schweiz umgangen.

 Zerstörung
   Zu beobachten ist die langsame, aber sichere Zerstörung des schweizerischen Rechtssystems: Auf der einen Seite durch seinen Missbrauch durch Verbrecher und andererseits durch den Missbrauch, den ein demokratischer Rechtsstaat, nämlich die Vereinigten Staaten mit diesem System treiben.
   Immer mehr erscheinen die USA im Zusammenhang mit Wirtschaftskn-minalität in den Schlagzeilen. Die amerikanische Unterwelt schwappt in alle befreundeten Länder über. Die I)e-kämpfttng dieser Inlernationalisierung ist letzten Endes auch im Interesse der Drittländer wie der Schweiz. Deswegen kann man ohne weiteres Solidarität walten lassen.
   Die Amerikaner würden in der Schweiz ohne jeden Zweifel auf sehr sehr viele offene Ohren stossen, wenn sie um noch mehr Hilfe ersuchen würden. Die Gewaltmethoden, mit denen die Amerikaner jedoch ins schweizerische Rechtssystem einbrechen und die Leichtigkeit, mit denen diese Methoden offiziell geduldet, ja gefördert werden, sind hingegen äusserst kontraproduktiv.
   Auch Benutzer des schweizerischen Finanzplatzes, die sich keine Vorwürfe irgendwelcher Art machen müssten, fühlen sich nun verunsichert. Wenn Verbrecher die Schweiz als zu heiss empfinden, soll das zwar nur recht sein. Aber ehrliche Leute muss man ja nicht gleich auch noch verjagen. Der Trennungsstrich zwischen der Behandlung der einen und der anderen muss noch deutlicher, noch radikaler und noch nachdrücklicher gezogen werden.     Erich Reyhl

FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG
19.April 1985

Die schweizerischen Großbanken klagen zu nehmend über eine mögliche Gefährdung ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Ausland. Gewünscht wird der Abbau geschäftshemmender Steuern und blockierender Vorschriften, die die Teilnahme Schweizer Banken an modernen Finanzinnovationen vom Boden der Eidgenossenschaft aus erschweren oder verhindern. Nicht überall in der Schweiz wird die Meinung der Großbanken geteilt. Insbesondere wird im poiltischen Raum auf die gegenwärtige exzellente Gewinnlage der schweizerischen Großbanken hingewiesen. Aber auch aus dem Kreis schweizerischer Bankkunden werden kritische Stimmen laut, die Banken mögen zunächst einiges selber tun, um das Vertrauen zum Finanzplatz Schweiz nicht zu gefährden. Wir veröffentlichen nachstehend einen Beitrag des Sekretärs der Schweizer Investoren-Schutz-Vereinigung (ASDI) Genf, H. Anton Keller, in dem eine Attacke gegen die Großbanken wegen ihres Verhaltens gegenüber amerikanischen Forderungen zur Durchlöcherung des Bankgeheimnisses und der nationalen Souveränität geritten wird. Die Meinung der Schutz-Vereinigung dürfte auch aus der Sicht deutscher Kunden interessant sein.  Die Redaktion

WALL STREET JOURNAL EUROPE
22 February 1985

    Switzerland's officials are insisting no harm was done by their decision to break bank secrecy and hand over documents to American prosecutors trying to nail those suspected of violating American law by trading on inside information in the Santa Fe International case. The spokesman for the Swiss Justice Department is boasting that legal assistance "does function" between the two coimtries. The new Justice Minister herself, Elizabeth Kopp, now says that clearing up so-called misunderstandings with the Amencans is one of her priorities. And the country's supreme executive authority, the Federal Council, claims the action won't harm the national interest.
    Well, the market is going to make its own decision on that, and it wouldn't be surprising to see it go against the Swiss economy in the coming years. For when you clear away all the legal gobbledygook what the Swiss have done for short-term gain here is to jettison protections that clients of Swiss banks have long cherished. The short-term gain is that some pressure might be taken off some Swiss banks wanting to expand in the U.S. market. But the longterm risk - a serious one - is that the Swiss are opening their highly successful and exceptionally private economy to regulation according to the American culture.
    America' s regulators don't see it that way, of course. They have been pursumg the Santa Fe International case for more than three years, ever since they noticed a surge in the trading of Santa Fe International stock and options during the weeks before an announcement was made of a merger agreement between Santa Fe and Kuwait Petroleum Corp. Trading in Santa Fe shares was haited on Oct. 2. 1981, when the stock was selling at $24.625 a share. The merger was announced Oct. 5. When trading resumed, the stock crossed at $42 a share. On Oct. 25, the U.S. Securities and Exchange Commission filed an enforcement action against "certain unknown purchasers" (and one known foreigner) who, the SEC contends, had made illegal gains.
    But the SEC ran into Swiss bank secrecy when it tried to find out who the alleged insiders were, for the suspect transactions had been made through Swiss banks operating for clients. So it launched its long struggle to gain the names of the clients for whom the banks were acting, along with related documents. One problem it ran into was that insider trading, per se, isn't a crime in Switzerland. The Americans argue their mandate is to protect the American market, even when insider trading is initiated in it from offshore. The Swiss sent the names of the alleged insiders in May 1984, and have now delivered documents that presumably could enable the SEC to pursue the case further.
    Swiss bankers found themselves caught in the middle of all this (several Swiss banks were named nominal defendants in the Santa Fe case, because they made the trades from their ominibus trading accounts). So the banks weren't exactily unhappy when the Swiss govemment started cooperating with the Americans. The director of the Swiss Bankers Association, Jean-Paul Chapuis, says: "We have to protect the rights of individuals, but do away with what is unnecessary." Indeed, the Swiss Bankers Association appears to be supporting a proposal to outlaw insider trading in Switzeriand, which would broaden access by American prosecutors in these kinds of cases.
    This, however, has quite a few Swiss worried and promises to be a hot issue in the future. The Swiss Investors Protection Association, most assiduously, has been arguing that the government in Bern will jeopardize a business climate that has served the country well - even spectacularly - for generations. It's easy to understand its worries. Let the American regulators get a foot in the door on insider trading and they'll jump in with both feet on antitrust cases. Soon there'll be a stampede on tax cases, and before you know it, there won't be all that much difference between Switzerland and America. The theorists will call that a "level playing field." But the market may start to wonder why it needs to do business in Switzerland at all.
 
 

WALL STREET JOURNAL EUROPE
18 March 1985

    Switzerland's new minister of justice, Elizabeth Kopp, is going to be asked some tough questions today about the government's handling of the Santa Fe International case. In a series of moves during the past year, the Swiss government decided to break its bank secrecy to help American prosecutors trying to find individuals suspected of trading on inside Information in Santa Fe's stock. Now a member of Parliament wants to know the broader consequences of those decisions - and asks whether the U.S. Securities and Exchange Commission has been abusing the Swiss-American treaty under which cooperation was given in the case.
    The questions - some of which were submitted in advance - are being raised by Valentin Oehen, one of the members of Parliament who has been concerned with the protection of Swiss banking secrecy and economic freedom in the face of increasing raids from foreign regulators. Mr. Oehen's detractors call him a right-wing fanatic. They tend to sneer at the two-year-old Swiss Investors Protection Association, which is representing some of the same views. Yet the really fundamental questions usually get asked by those outside the establishment, and Mr. Oehen's questions deserve attention.
    Two actions in the Santa Fe case have left free market forces in Switzerland particularly bitter. One was the dispatch to U.S. authorities in May 1984 of the names of Swiss bank clients being sought by the SEC's enforcement division. The SEC alleges the individuals possessed inside information when they asked their Swiss banks to buy on U.S. share markets shares of Santa Fe International shortly before a merger announcement sent those shares soaring. The second action, in February 1985, was to dispatch to Washington various bank documents that could help the SEC prosecute the clients of the Swiss banks.
    Part of Mr. Oehen's ire is directed at the Americans. He suggests that the Santa Fe case was one of the "personal pet schemes" of John Fedders, who was chief of the SEC's enforcement division until he resigned recently because of publicity over a difficult divorce trial. He suggests Mr. Fedders's personal problems might have fueled his zeal in his professional conduct. But he appears even angrier at Swiss authorities who, as he phrases it, have "aided and abetted" the SEC's campaign to crack down on insider trading, which in Switzerland is "perfectly legal." Mr. Oehen. and others contend that the Swiss-American legal assistance treaty of 1973, under which Mr. Fedders pursued the alleged Santa Fe insiders, was designed to combat organized crime and covers exclusively serious crimes. He considers its use in pursuit of lesser crimes - and an act such as insider trading - to be "a clear abuse."
    Prosecutors at the SEC disagree. They aren't so concerned whether insider trading is illegal in Switzerland, since they don't assert that the offenses were committed in Switzerland. These offenses took place when the shares were traded on American markets, over which the SEC has thorough jurisdiction. They insist they have the right to seek - and the courts to compel - evidence from anywhere in the world. American courts have tended to agree with the approach, taking tough stands in - for example - the tax evasion case against Marc Rich and the Laker antitrust case against British Airways. Moreover, the Swiss Supreme Court ruled that the Fedders request was covered by the treaty.
    Mr. Oehen is concerned with Swiss, not American, national interests. Switzerland's highest executive body, the Federal Council, ruled that complying with the SEC's request in the Santa Fe case wouldn't prejudice Swiss national interests. But Mr. Oehen isn't convinced. Do American judges have the right to freeze accounts in Swiss banks without going through the relevant treaties, as Mr. Oehen asserts happened in the Santa Fe case? And just what responsibility does the Swiss government have to enforce American law?
    These concerns are particularly relevant because a Swiss team is preparing to go to America at the end of the month, to pursue the question of cooperation with American authorities. It's always possible, now that Mr. Fedders has resigned, that the SEC will back off from its hot pursuit of insiders operating in the American market from offshore. But we strongly doubt the SEC's campaign is simply a "personal pet scheme" of Mr. Fedders's. The problem is a bigger, institutional one - a policy of the SEC itself. It's also unlikely that other enforcement agencies will halt their campaigns. The probability is that American regulators will continue to try to extend their reach as far as possible. This means reaching deeper into the Swiss banking system than they've already gone. So the Swiss parliament is undoubtedly wise to insist on pressing Mr. Oehen's questions.
 

WALL STREET JOURNAL EUROPE
26 March 1985

    A delegation of Swiss officials will be in Washington this week, meeting with their American counterparts on the question of judicial cooperation. The meeting is part of an effort to ease the tension that has been created by clashes between, on the one hand, American prosecutors and courts and, on the other, Switzerland's banking and business secrecy laws and its culture of laissez-faire capitalism.
    The issues in this clash have been thrown into sharp relief in two seminal cases pursued by American authorithies. One is against the Swiss-based commodities trader Marc Rich for allegedly evading American taxes; another is against various alleged insiders who traded in shares of Santa Fe International Corp. In both instances we have in recent weeks cautioned the Swiss against abandoning a business culture that has served their country well and the Americans against seeking to impose their own regulatory regime and sense of values on other sovereign states.
    We haven't been alone in our concern, we've discovered as we've spoken with businessmen and lawyers, including a fair number of Americans, working overseas. Indeed, the problems that have been cropping up between Switzerland and America appear likely to grow as jet travel and high speed electronics continue to shrink the business world. They will affect not only Switzerland, but other countries whose laws, culture and interests diverge from America's.
    The danger that needs to be borne in mind isn't the danger of bringing criminals to justice. This isn't a danger at all, of course. Neither is there any reason that, say, the Swiss might want to allow operators to use their country as a base from which to scheme in American markets m violation of American laws. The danger is that in order to avoid the kind of problems that have been cropping up, pressures will build to make independent countries conform to the American way of doing things, even when this mightn't necessarily be wise.
    Take, for example, the Santa Fe case. The American Securities and Exchange Commission lit out after alleged insiders in the Santa Fe case in 1981, seeking names and documents of individuals who had used Swiss banks to make their transactions in the American market. It wasn't until May 1981 and February 1985 that they were able to break Swiss bank secrecy and get the evidence they wanted. One problem they ran into was that insider trading wasn't - and still isn't - illegal in Switzerland.
    As the problem came into focus, an agreement - called Agreement 16 - was struck among the Swiss banks that they would warn their customers that secrecy wouldn't prevail when the banks were asked to make such share transactions in the U.S. That was a temporary measure until the Swiss could pass their own insider trading law that would allow faster cooperation between the two countries. That law will probably be proposed shortly, and before the Swiss know it they'll have an American-style insider trading law because U.S. prosecutors have had a hard time getting evidence out of Switzerland.
    Do the Swiss really want that kind of law, without which they have prospered quite handsomely? The Swiss justice minister, Elizabeth Kopp, has found it necessary to declare at a recent press conference that the insider trading law under consideration isn't "lex Americana." Do the Swiss want to take on all sorts of other American laws? The rumblings in the Swiss parliament suggest not. One petition [Motion Früh, 84.400] gathering steam in the parliament calls for the suspension of all negotiations on changes in Swiss-American treaties so long as the American authorities continue, in the view of the petition's signers, to treat lightly existing agreements in their zeal to break Swiss secrecy.
    The cooperation that has been gained between the Swiss and Americans in recent years has been provided under a legal assistance pact designed to aid in the attack on serious crimes of the sort that are perpetrated by drug dealers and organized criminals. Quite a number of Swiss resent the use of the mutual assistance provision in lesser offenses like insider trading, and when the Swiss and American delegates sit down this week to talk about judicial cooperation they might want to ask some basic questions about just what they're talking about.
 

WALL STREET JOURNAL EUROPE
24 May 1985

    Sooner than even we had feared, European governments are going to come under harassment by a new arm of the United States' Securities and Exchange Commission. The new office, within the SEC's enforcement division, is now being organized to coordinate efforts to extract from foreign governments evidence these governments have heretofore felt it inadvisable (or illegal) to turn over to American officials. When foreigners mail off their complaints to Washington, they might drop a copy to the Swiss Minister of Justice, Elizabeth Kopp, in Bern.
    For the SEC's latest gambit is partly Switzerland's baby. It was Switzerland's idea that one might be able to appease America's prosecutors, by cooperating now and again. So the brains in Bern broke Swiss bank secrecy and handed over the names of Swiss bank clients suspected of trading in the U.S. share markets on inside information about Santa Fe International Corp. Then the Swiss caved in to American pressure and proposed outlawing insider trading in Switzerland itself. This would make it even easier for American prosecutors and judges to forage in foreign vaults.
    We've been trying to alert the Swiss to the American regulatory bureaucracy's penchant for growing real problems if given fertile ground. The latest doings at the SEC - we hear they could be announced next week - look like a classic example. The new operation in the SEC is apparently going to be called the Office of Foreign Legal Assistance. This is a euphemism for coordinating the kind of threats and legal blackmail that were used in the Santa Fe case both to bring the Swiss Justice Ministry to the table and to make lap dogs of a number of Swiss banks.
    It doesn't take a reporter long to sense the delight within the SEC over the thoroughness of the Swiss collapse and the possibilities it has opened up. We wouldn't be surprised to see the director of the new office - most likely an SEC aide, Michael Mann, who was lead counsel on the Sant