Friend-in-need
or traitor indeed? H.Walder's private legal assistance in BSI insider case,
26.10.81
Untersuchung
von Insidergeschäften in USA:
SEC vs Banca della Svizzera Italiana,
NZZ
9.11.81
Telex to
all U.S. Attorneys: Subpoenas to Obtain Records Located in Foreign Countries,
22.11.83
1982/4 - L'affaire Marc
Rich: aide-mémoire,notes suisses,
communication
suisse,
amicus curiae
FINMAG,
Anti-Terror-Vertrag: "willfährige" Rechtshilfe, Unterbindung durch
Beratende Kommission
A Swiss
Mistake, Wall Street Journal 22.2.85
Swiss
Questions, WSJ 8.3.85
Rechtshilfeabkommen:
Zunehmende USA-Übergriffe in die schweizerische Wirtschaft, BAZ
15.3.85
Lex
Americana?, WSJ 26.3.85
Schweizer
Banken zu nachgiebig?, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Blick durch
die Wirtschaft, 19.4.85
Switzerland's
Baby, WSJ 24.5.85
TREATY
NEGOTIATIONS are urged in the U.S. to end foreign-bank secrecy, WSJ
11.10.85
Suckering
the Swiss, WSJ 4.3.86
AEROSPATIALE
case, Swiss AMICUS CURIAE to US Supreme Court, 22.8.86
AEROSPATIALE
case, Syllabus, 15.6.87
U.S.
Justices Rule on Access To Foreign Data, WSJ 16.6.87
No
Justice in Swiss Insider Stance, WSJ 3.11.87
Schweizer
Antworten auf amerikanische Ideen, Neue Zürcher Zeitung 7./8.11.87
Switzerland's
Last Month, WSJ 9.3.88
Spooking
Switzerland? Is Swiss secrecy under a new threat from Bern?,
WSJ
25-26.3.88
Schweizerische
Interessen, NZZ (Trumpf Buur-Inserat) 26.3.88
A Trojan
Horse in Switzerland, WSJ 12.4.88
Kuhhandel:
Ex-Bundesanwalt Walder arbeitete für die USA, Basler Zeitung 19.1.89
Der CIA
treu ergeben, FACTS 6.7.06
LEGAL
OPINION BY PROF. DR. HANS WALDER, UNIVERSITY
OF BERNE, INSTITUTE OF CRIMINAL LAW.
RE: SEC v. Banca della Svizzera Italiana, etc. al. 81 Civil 1836
(MP) (S.D.N.Y.) [emphasis
added]
1. I STUDIED THE LEGAL OPINION OF MR. AUBERT DATED 13TH JULY 1981 IN THE ABOVE MENTIONED CASE. ALL THAT MR. AUBERT SAYS IN RELATION TO ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE AND ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKING ACT IS AS A GENERAL APPROACH CORRECT AND VALID.
2. MR. AUBERT, HOWEVER, DOES NOT PROPERLY DEAL WITH THE QUESTION: WHAT IF THE FOREIGN (NON-SWISS) AUTHORITY, FOR INSTANCE A U.S. JUDGE, DOES NOT TAKE INTO CONSIDERATION SWISS LEGISLATION? WHAT IF THE FOREIGN AUTHORITY DOES NOT KNOW SWISS LAW OR IS NOT WILLING TO TAKE IT INTO CONSIDERATION, WHATEVER THE REASONS MIGHT BE? IN SUCH A CASE, THE PERSON WHO SHOULD GIVE THE INFORMATION REQUESTED IS A VICTIM OF TWO CONFLICTING OBLIGATIONS: (1) HE SHOULD GIVE INFORMATION, FOR INSTANCE AS A WITNESS, TO THE FOREIGN AUTHORITY, AND IF HE DOES NOT HE WILL BE PUNISHED (FINE, IMPRISONMENT, LOSS OF LICENSE FOR HIS ENTERPRISE AND SO ON); (2) IF HE GIVES THE INFORMATION TO THE FOREIGN AUTHORITY, HE COULD BE PUNISHED "AT HOME" (SWITZERLAND) ACCORDING TO ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE, AS WELL AS ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKING ACT (IF HE IS A BANKER), BECAUSE HE GAVE AWAY SECRETS PROTECTED BY SWISS LAW.
3. IT IS NOT THE FIRST TIME THIS PROBLEM HAS OCCURRED, AND THERE ARE A FEW SWISS COURT DECISIONS DEALING WITH THIS CONFLICT. IN THESE DECISIONS THE JUDGES EXAMINED THE CASES UNDER ARTICLE 34 OF THE SWISS PENAL CODE, CALLED "STATE OF NECESSITY", WHICH SAYS (IN FREE TRANSLATION): "THE (CRIMINAL) ACT SOMEBODY COMMITS TO PROTECT HIS OWN GOOD ("GOOD" I.E. INTEREST), ESPECIALLY LIFE, BODY, FREEDOM, HONOR AND FORTUNE, FROM AN IMMEDIATE DANGER THAT CANNOT OTHERWISE BE AVOIDED, WILL NOT BE PUNISHABLE IF HE IS NOT RESPONSIBLE FOR THE DANGER AND IF ONE CANNOT EXPECT HIM TO GIVE UP HIS (MORE VALUABLE) GOOD."
4. PRACTICALLY THE SAME HOLDS IF SOMEBODY HELPS ANOTHER PERSON (OR ENTERPRISE) AVOID DAMAGE BY DESTROYING ANOTHER LESS VALUABLE GOOD.
5. TO BE QUITE CLEAR, IN ORDER TO ACCEPT A STATE
OF NECESSITY THE FOLLOWING CONDITIONS MUST BE FULFILLED:
A) THERE IS A DANGER TO A GOOD, FOR INSTANCE TO
SOMEBODY'S FORTUNE;
B) THIS DANGER IS IMMEDIATE AND CANNOT BE AVOIDED
IN A MILDER WAY THAN BY COMMITTING A CRIMINAL ACT;
C) THE PERSON ACTING IS NOT RESPONSIBLE FOR THE
CONFLICT HE GOT INTO;
D) WE CANNOT EXPECT THE PERSON IN QUESTION TO GIVE
UP HIS GOOD (OR THE GOOD OF ANOTHER PERSON) BECAUSE THE ENDANGERED GOOD
IS MORE IMPORTANT THAN THE GOOD HE IS DESTROYING (TO SAVE THE FIRST).
THIS COMPARISON OF GOODS INVOLVED IS IMPORTANT.
6. IF ALL THESE CONDITIONS ARE FULFILLED, THE PERSON COMMITTING THE CRIMINAL ACT WILL NOT BE PUNISHABLE UNDER SWISS LAW. THE COURT OR THE INVESTIGATING MAGISTRATE WILL FIND HIS ACTION JUSTIFIED OR EXCUSED.
7. I DO NOT KNOW WHAT THE SANCTIONS IN THE UNITED STATES WOULD BE IF BANCA DELLA SVIZZERA ITALIANA OR THEIR REPRESENTATIVES REFUSE TO GIVE THE INFORMATION REQUIRED BY THE SEC OR BY A U.S. JUDGE. IF IT WERE ONLY A RELATIVELY SMALL FINE, A SWISS JUDGE APPLYING ARTICLES 273 AND 162 OF THE SWISS PENAL CODE AND ARTICLE 47 OF THE SWISS BANKERS' ACT COULD HARDLY CONSIDER AS A STATE OF NECESSITY THE SITUATION OF THE PERSON GIVING AWAY SECRETS. HOWEVER, IF THE SANCTIONS (IN CONSEQUENCE OF NOT GIVING THE REQUIRED INFORMATION) WERE, FOR EXAMPLE, A VERY HIGH FINE, IMPRISONMENT OR LOSS OF LICENSE TO CARRY OUT BANKING TRANSACTIONS IN THE U.S., IT WOULD BE DIFFERENT: I THINK THE SWISS JUDGE WOULD QUALIFY THE SITUATION AS NECESSITY, WITH THE CONSEQUENCE THAT HE COULD NOT PUNISH THE PERSON INVOLVED. BUT I AM NOT A SWISS JUDGE, AND I CANNOT SAY FOR SURE HOW A SWISS JUDGE WOULD DECIDE.
8. THERE IS, HOWEVER, A DECISION OF THE ZÜRICH
HIGH COURT IN THIS RESPECT, THE "ACKERMANN CASE" (NOT PUBLISHED AS FAR
AS I KNOW): MRS ACKERMANN, SWISS CITIZEN, INHERITED FROM HER HUSBAND
A SMALL ENTERPRISE IN CZECHOSLOVAKIA (CSSR) DIRECTED BY A CZECHOSLOVAK
CITIZEN. THE SALARY OF THIS MAN WAS PARTLY PAID IN THE CSSR, PARTLY
IN SWITZERLAND. NOT INFORMING THE CSSR AUTHORITIES OF THE SWISS SALARY
HE RECEIVED WAS A VIOLATION OF CSSR LAW. WHEN MRS. ACKERMANN ENTERED THE
CSSR AFTER RECEIVING THE INHERITANCE, SHE WAS INTERROGATED BY THE CSSR
AUTHORITIES AND WAS TOLD SHE COULD LOSE HER ENTERPRISE IN THE CSSR IF SHE
DID NOT GIVE INFORMATION ABOUT THE CSSR DIRECTOR'S SALARY IN SWITZERLAND.
SHE THUS MADE SOME STATEMENTS VIOLATING IN PRINCIPLE ARTICLE 273 OF THE
SWISS PENAL CODE. RETURNING TO SWITZERLAND SHE SENT ADDITIONAL INFORMATION
TO THE CSSR AUTHORITIES, WHICH HAD NOT BEEN REQUIRED BY THEM. A CRIMINAL
CASE WAS OPENED AGAINST HER IN SWITZERLAND. SHE WAS NOT PUNISHED
FOR GIVING AWAY SECRETS ABOUT THE DIRECTOR'S SALARY WHILE INTERROGATED
IN THE CSSR, BECAUSE THE SWISS COURT FOUND SHE HAD ACTED WHEN IN A STATE
OF NECESSITY. ON THE OTHER HAND, SHE WAS CONVICTED FOR GIVING AWAY
ADDITIONAL SECRETS AFTER HAVING RETURNED TO SWITZERLAND, THAT HAD NOT BEEN
REQUIRED BY THE CSSR AUTHORITIES.
9. THERE ARE OTHER COURT DECISIONS IN RELATION
TO ARTICLES 273 AND 34 (STATE OF NECESSITY).
10. IF YOU NEED A MORE EXTENSIVE LEGAL OPINION
OF THE PROBLEM AND MORE COURT DECISIONS, PLEASE LET ME KNOW.
PROF. DR. HANS WALDER, BERNE FORMER
ATTORNEY GENERAL OF SWITZERLAND
BERNE, OCT. 26, 1981
ROBERT B. BLACKBURN, ESQ. SECURITIES AND EXCHANGE
COMMISSION
26 FEDERAL PLAZA - ROOM 1100
NEW YORK, NEW YORK 10007
Cls. New York, 8. November Die amerikanische Wertschriftenbehörde (SEC) scheint entschlossen, hart gegen Schweizer Banken vorzugehen, die sich auf Grund des Bankgeheimnisses weigern, hier Namen ihrer Kunden preiszugeben. Im Zuge verschiedener Untersuchungen über angebliche Insider-Transaktionen an amerikanischen Börsen hat die SEC u. a. von einer Reihe schweizerischer Institute Informationen angefordert, welche diese Banken jedoch nicht herauszugeben bereit bzw. in der Lage sind. Die SEC hat in einigen Fällen Guthaben der Institute sicherstellen lassen. Im Falle der Banca della Svizzera Italiana, die angeblich in New York dubiose Optionengeschäfte für unbekannte Dritte getätigt haben soll, konnte die SEC jetzt das Bundesdistriktgericht in Manhattan dazu bewegen, einen Gerichtsbefehl zu erlassen und für dessen Missachtung drastische Strafen zu verhängen.
Berufung auf das Bankgeheimnis
Drastische Strafdrohungen
Schwierige Rechtslage
Parallelfälle
DEPARTMENT OF JUSTICE
CRIMINAL DIVISION
OFFICE OF INTERNATIONAL AFFAIRS
4B1320
11-17-83
MICHAEL E. ABBELL phone
724-7600
TO: All United States Attorneys
re: Subpoenas to Obtain Records Located in Foreign Countries for Use in Criminal Cases
It has been noted that federal prosecutors are with
increasing frequency obtaining the issuance of grand juiy and trial subpoenas
duces
tecum for the production of banking, financial, and commercial records
which are stored within a foreign country. Typically, such subpoenas are
served on a Uniled States based entity, such as a bank or businrss enterprise,
which maintains an office in the foreign country where the subpoenaed records
arc located. Typically, too, the subpoenaed records are "protected" by
the bank and/or commercial secrecy laws of the foreign country.
Two recent court dccisions upholding the use of
such subpoenas. In Re Grand Jury Proceedings Bank of Nova Scotia,
691 F.2d 1384 (11th Cir. 1982). cert.den., 103 S.Ct. 3086 (1983) and In
Re Grand Jury Subpoena Directed to Marc Rich & Company, A.G.,
707 F.2d 663 (2 Cir. 1983), cert. den. _ U.S. _ (I983), have dramatically
improved the potetial for law enforcement access to the records of foreign
bank accounts and business transactions used by narcotics traffickers,
organiced crime figures, and white collar criminals to launder the proceeds
of illegal activities or to engage in tax evasion or tax fraud schemes.
Another important aspect of these cases is the willingness of the courts
to impose substantial daily fines - $25,000 in Bank of Nova Scotia
and $50.000 in Marc Rich - to compel compliance with their orders
to produce records located in foreign countries.
The Bank of Nova Scotia and Marc Rich decisions
clearly demonstrate that use of a subpoena to obtain foreign records is
a powerful weapon which the department will vigorously support in appropriate
cases. It should be borne in mind, however, that it is not the only method
- or indeed in most cases the most effective, economical or timely one
- for obtaining such records. Moreover, since this method involves assertion
by the United States of jurisdiction which may be in conflict with the
bank or commercial secrecy laws of a foreign country, its uncoordinated
use raises various questions of infringement of foreign sovereignty which
can seriously damage United States foreign relations and adversely affect
other cases under investigation. In this regard, several foreign countries
have recently lodged strong protests with both the state and justice departments
against the use of such subpoenas. We have rejected these protests and
do not intend to relinquish the hard fought gains we have won in this battle,
but we do want to seize upon this opportunity to convert these protests
into offers of assistance by the countries concrrned. It is with this in
mind that the following has been promulgated.
In order lo assess the magnitude of the potential
effect of such subpoenas on our foreign relations, it is essential that
the office of international affairs of the criminal division be advised
of the status of all such outstanding subpoenas. Accordingly, each United
States attorney is requested to provide the criminal division by immediate
return telex the following data as to each such subpoena:
1. Caption of case or grand jury prpceeding.In cases where enforcemenz proceedings are either in process or imminent, the office of international affairs of the criminal division shall be consulted immediately. The office of international affairs shall also consulted prior to initiation of enforcement proceedings relative to all other outstanding subpoenas.
2. Type of offense involved.
3. Name of person or entity subpoenaed.
4. Type of records subpoenaed.
5. Name of foreign country where records are located.
6. Date of issuance of subpoena.
7. Rerurn date.
8. Whether subpoenaed person or entity is cooperating or is opposing production.
9. Status of current or proposcd enforcement proceedings.
1. The availabilily of alternative methods of obtaining the records in a timely rnanner, such as use of mutual assistance treaties, tax treaties or letters rogatory.D. Lowell Jensen Associate Attorney General
2. The indispensability of the records to the success of the investigation or prosecution.
3. The need to protect against thw destruction of records located abroad and to protect the ability lo prosecute for contempt or obstruction of justice for such destruction.
aide-mémoire suisse remis au Conseiller
juridique du Département d'Etat le 6 juin 1983
note suisse remise au Département
d'Etat le 22 juillet 1983
communication suisse à M. SAND,
juge de district, le 19 septembre 1983
note suisse au Département d'Etat
du 21 septembre 1983
amicus curiae suisse à la Cour
d'appel des Etats-Unis soumis le 13 mars 1984
extrait de Luzius Caflisch, éd. "Pratique suisse en matière
de droit international public 1983",
Annuaire suisse de droit international, vol. XL, 1984, pp.160-170,
(reproduit avec l'autorisation de l'éditeur; hyperlinks ajoutés
par nos soins)
Indépendance et souveraineté territoriale: compétence exclusive de l'Etat territorial en matière législative, de recherche de preuves et d'actes de contrainte (articles 271 et 273 du Code pénal suisse); application extraterritoriale du droit national; obligation de l'Etat de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires aux droits d'autres Etats; entraide judiciaire internationale. Droit international et droit interne: incorporation.5.2 I. Marc Rich S.A. est une société créée selon le droit suisse et ayant son siège à Zoug. Elle possède une filiale, également suisse, qui exerce des activités aux Etats-Unis. Au cours d'une enquête menée contre elle à la suite d'accusations de fraude fiscale notamment, la société fut sommée par des procureurs aux Etats-Unis de produire des documents qu'elle avait en sa possession en Suisse. Marc Rich S.A. refusa car la remise des pièces demandées aurait été contraire à l'article 273 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0), qui a la teneur suivante:
«Celui qui aura cherché à découvrir un secret de fabrication ou d'affaires pour le rendre accessible à un organisme officiel ou privé étranger, ou à une entreprise privée étrangère, ou à leurs agents, celui qui aura rendu accessible un secret de fabrication ou d'affaires à un organisme officiel ou privé étranger, ou à une entreprise privée étrangère, ou à leurs agents, sera puni de l'emprisonnement ou, dans les cas graves, de la réclusion. Le juge pourra en outre prononcer l'amende.»Le 13 septembre 1982, la Cour de district fédérale de New-York (Sud) infligea à Marc Rich S.A. une amende civile de 50 000 dollars par jour («Contempt Order») dans le but de contraindre la société à transmettre les documents désirés. Un appel de la société contre cette décision fut rejeté le 4 mai 1983 par la Cour d'appel des Etats-Unis (deuxième circuit). Un recours subséquent formé auprès de la Cour suprême des Etats-Unis n'ayant pas abouti, la Cour de district de New-York (Sud) se proposa de décider, le 27 juin 1983, si Marc Rich S.A. devait commencer à payer l'amende. Le Gouvernement suisse demanda un délai à la Cour afin de pouvoir chercher une solution sur le plan intergouvernemental et d'éviter ainsi une violation du droit suisse. Cette requête fut rejetée, comme fut ignorée une intervention faite par la Suisse le 5 juillet 1983 auprès du Département de justice des Etats-Unis. Dix jours plus tard, la Cour de district de New-York (Sud) enjoignit à la société de payer l'amende fixée. Une note suisse remise le 22 juillet 1983 au Département d'Etat des Etats-Unis resta également sans effet.
[Traduction:]Aide-mémoire remis au Conseiller juridique du Département d'Etat des Etats-Unis le 6 juin 1983. Document non publié 105).
... L'article 273 poursuit plusieurs buts. Il vise d'abord à préserver la Suisse des atteintes portées à sa souveraineté, d'une part par la recherche directe de renseignements ou par des dénonciations adressées à des personnes à l'étranger et, d'autre part, par la divulgation de renseignements à des autorités étrangères sur l'ordre de celles-ci. L'article 273 a ensuite pour but de protéger l'économie suisse, affectée en tant que telle dès que des individus ou sociétés visés par cette disposition font l'objet de recherches de ce genre. Le Tribunal fédéral suisse a souligné à plusieurs reprises que toute violation ou menace de violation de secrets d'affaires porte préjudice aux intérêts de l'économie suisse dans son ensemble. Il s'ensuit que, indirectement, la protection des intérêts économiques des sociétés visées constitue également un des buts fondamentaux de la disposition pénale en cause. Lorsque des organes judiciaires ou administratifs étrangers cherchent à obtenir des renseignements sur une vaste échelle, sans rester dans le cadre tracé par les traités internationaux et les dispositions du droit suisse relatives à l'entraide judiciaire, leur activité peut entrer en conflit avec les buts poursuivis par l'article 273.
... L'article 273 figure dans le chapitre que le Code pénal consacre aux crimes ou délits contre l'Etat et la défense nationale. Les infractions qu'il réprime sont poursuivies d'office, ce qui signifie que le ministère public agit même en l'absence de plainte de la victime; vu le caractère politique de ces infractions, il appartient au Conseil fédéral de décider s'il y a lieu de poursuivre leurs auteurs. L'article 273 s'applique notamment aux organismes à l'étranger ou aux personnes privées qui cherchent à obtenir des informations confidentielles.
L'expression «secret d'affaires» inclut tous les faits de la vie des affaires: 1 ) qui ne sont ni généralement connus ni librement accessibles; 2) que les intéressés veulent tenir secrets; 3) à condition qu'il y ait un intérêt objectif au maintien du secret.
Se fondant sur la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le Ministère public de la Confédération a élaboré les directives suivantes en matière de divulgation de secrets de fabrication ou d'affaires:
1 ) Si le divulgateur seul a un intérêt au maintien du secret, il peut librement décider de le révéler.
2) L'article 273 interdit et réprime la communication de renseignements économiques à des autorités ou organisations étrangères, etc.:
a) si la Suisse, en tant qu'entité politique ou économique, a un intérêt (direct) à préserver le secret; ou
b) si des tiers qui ont un intérêt digne de protection au maintien du secret n'ont pas donné leur consentement préalable à sa divulgation.
Le Ministère public de la Confédération et les tribunaux suisses considèrent comme étant contraires au droit suisse les actes visés aux points 2 a) et 2 b) également dans les cas où un organe judiciaire ou administratif étranger a sommé leurs auteurs de divulguer le renseignement. La responsabilité pour la divulgation de secrets d'affaires incombe exclusivement à la personne à qui le renseignement a été demandé. Il ressort du point 2b) des directives précitées que cette personne, avant de divulguer un secret à une entité étrangère, doit obtenir le consentement des tiers qui ont un intérêt digne de protection à préserver le secret. Une sommation émanant d'un tribunal étranger ne saurait changer quoi que ce soit à cette exigence posée par le droit suisse. L'article 273 ne prévoit nulle part une déclaration officielle que pourrait faire une autorité suisse et qui pourrait être interprétée comme équivalant à une autorisation - explicite ou implicite - de procéder à la divulgation. De plus, le droit pénal suisse ne prévoit aucune immunité de poursuite dans une pareille situation.
Il est toutefois nécessaire, dans toutes les situations visées à l'article 273, que le renseignement dont il s'agit ait un lien avec la Suisse. L'existence d'un tel lien est donnée lorsque le renseignement porte sur un compte en banque ou sur tout autre secret d'affaires localisé en Suisse. Le rattachement en question fait défaut, en revanche, si le secret a un caractère entièrement et exclusivement étranger, son seul lien avec la Suisse étant le fait qu'il est partagé par une personne relevant de la juridiction suisse; dans une pareille situation, l'article 273 ne s'applique pas.
Les buts poursuivis par cet article sont des corollaires de la souveraineté suisse et, partant, sont conformes au droit international. En conséquence, toute tentative d'un organe administratif ou judiciaire étranger de contraindre des individus ou des sociétés relevant de la juridiction suisse à enfreindre l'article 273, entreprise au moyen d'ordonnances assorties de sommations ou de la menace d'autres sanctions juridiques, doit être qualifiée d'atteinte indue à la souveraineté de la Suisse. La seule voie légitime ouverte aux autorités étrangères pour obtenir des renseignements qui sont protégés par l'article 273 et qui ne peuvent être librement divulgués par l'intéressé est celle de l'entraide judiciaire prévue par les traités internationaux pertinents et par la législation suisse; encore faut-il rester dans le cadre tracé par ces textes.
Vu l'évolution récente de la pratique américaine, une autre disposition du Code pénal suisse, soit son article 34 (état de nécessité), pourrait être invoquée pour démontrer que la personne sommée de communiquer des renseignements ne rencontre pas les difficultés visées au paragraphe 40 du «Restatement of thé Law (2d), Foreign Relations Law of thé United States» 104). On a en effet prétendu que la création artificielle, aux Etats-Unis, d'un état de nécessité en menaçant de sanctions très rigoureuses les personnes sommées de violer la législation suisse relative à la confidentialité des renseignements amènerait le juge suisse à renoncer à punir ces personnes. Le Conseil fédéral suisse a récemment eu l'occasion de se prononcer à ce sujet en répondant à une question posée par un membre du Parlement. Dans sa réponse, le Conseil fédéral s'est dit préoccupé par cette argumentation qui, si elle était retenue, aboutirait à porter indûment atteinte à la souveraineté de la Suisse, ce pour plusieurs raisons.
En premier lieu, la création artificielle d'un tel «état de nécessité» empêcherait les tribunaux suisses d'appliquer l'article 273 de manière effective et, partant, contreviendrait à l'obligation qui incombe à tout Etat de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires aux droits d'autres Etats.
En deuxième lieu, la création d'un «état de nécessité» par des organes judiciaires ou administratifs des Etats-Unis contraindrait des personnes et sociétés sous juridiction suisse à violer la législation suisse relative à la confidentialité des renseignements. Une telle contrainte irait à l'encontre du principe du droit international qui veut qu'aucune personne résidant à l'étranger ne doit être forcée, directement ou indirectement, par un acte de contrainte de portée extraterritoriale, à enfreindre la législation de son lieu de résidence.
En dernier lieu, il faut rappeler que l'article 34 a pour objectif fondamental de concilier les intérêts contradictoires issus de situations où une personne ne peut préserver un droit essentiel (tel que le droit à la vie) qu'en contrevenant à une règle du droit pénal. Il va de soi que le législateur suisse, en promulgant l'article 34, n'avait nullement l'intention d'offrir aux organes judiciaires ou administratifs d'un Etat étranger un moyen pour empêcher les tribunaux suisses compétents d'appliquer effectivement le droit suisse.
L'Ambassade prie le Département de bien vouloir porter le présent aide-mémoire à la connaissance des autorités américaines compétentes qui sont appelées à trancher des questions touchant à l'application de l'article 273 du Code pénal suisse. Il est entendu que la présente déclaration ne préjuge en rien l'effet des autres règles du droit international qui conditionnent l'application extraterritoriale du droit national et qui définissent l'étendue de la compétence des organes judiciaires ou administratifs dans des affaires comportant un élément étranger.
5.3 II. Le deuxième document ici retenu
est la note remise au Département d'Etat le 22 juillet 1983, soit
quelques jours après la décision de la Cour de district de
New-York (Sud) enjoignant à Marc Rich S.A. de payer l'amende fixée.
Dans cette note, le Gouvernement suisse précisa que son intervention
visait à prévenir une atteinte à la souveraineté
suisse et les frictions internationales qui pouvaient en résulter,
et non pas à protéger les intérêts de la société
concernée. A l'appui de son action, le Département fédéral
des affaires étrangères avança trois arguments principaux.
[Traduction:]
... En premier lieu, la demande faite par le Gouvernement des Etats-Unis à un tribunal fédéral américain de sommer une société en Suisse de lui remettre des papiers d'affaires détenus par elle en Suisse provoquera un conflit entre les droits publics américain et suisse. Le Gouvernement suisse est très préoccupé par toute situation qui menace l'intégrité de son droit public et estime que ce genre de conflit devrait être évité.Note remise le 22 juillet 1983 par le Département fédéral des affaires étrangères au Département d'Etat des Etats-Unis. Document non publié 105).
En deuxième lieu, le Gouvernement des Etats-Unis pourrait agir de manière conforme au droit suisse en cherchant à obtenir les renseignements désirés par des voies intergouvernementales. Le recours à ces voies peut permettre au Gouvernement des Etats-Unis d'atteindre ses objectifs et de préserver ses intérêts légitimes sans pour autant porter atteinte à l'intégrité de l'ordre juridique suisse.
En troisième lieu, il est douteux que la demande du Gouvernement des Etats-Unis, consistant à exiger d'une société suisse qu'elle accomplisse certains actes en Suisse, soit compatible avec les principes du droit international. Le Gouvernement américain a invoqué des principes relatifs à la compétence pénale internationale; en l'espèce, il s'agit toutefois de prétendues infractions fiscales qui ne sont pas traditionnellement qualifiées de «pénales» par la communauté internationale. De plus, une sommation de produire des pièces assortie de la menace d'amendes exorbitantes relève de l'exercice de la juridiction en matière d'exécution forcée; or cette juridiction est strictement territoriale, voir le paragraphe 20 du «Restatement of the Law (2d), Foreign Relations Law of the United States», FTC v. Compagnie de Saint-Gobin-Pont-à-Mousson, 636 F. 2d 1300,1316-1317 (D.C. Circ., 1980). Etant donné que les pièces recherchées peuvent être obtenues par la voie de la coopération telle qu'elle est tracée par le droit suisse, il semble particulièrement inapproprié que les Etats-Unis utilisent des moyens unilatéraux dont la légalité est douteuse sous l'angle du droit international. ...
5.4 III. Le troisième texte retenu est
une communication adressée par l'Ambassadeur de Suisse à
Washington à M. SAND, juge de district, le 19 septembre 1983, soit
quelques jours après les entretiens de Berne. Il ressort de ce texte,
qui résume les entretiens, que la délégation des Etats-Unis
avait proposé: 1) que le Ministère public de la Confédération
accélère l'examen des documents saisis par lui afin d'identifier
ceux dont la communication enfreindrait l'article 273 du Code pénal
suisse; et 2) que ces documents puissent être étudiés
«officieusement» par la délégation des Etats-Unis.
Les membres de la délégation suisse avaient répliqué
que ni la durée de l'examen conduit par le Ministère public
de la Confédération ni les conclusions auxquelles celui-ci
pouvait parvenir n'allaient avoir une incidence quelconque sur une décision
éventuelle de transmettre les pièces demandées aux
Etats-Unis. En effet, la Loi fédérale du 20 mars 1981 sur
l'entraide internationale en matière pénale (RS 351.1) l'emporte
sur d'autres dispositions du droit suisse en matière de renseignements
confidentiels, telle que l'article 273 du Code pénal suisse; de
plus, en l'absence de demande formelle d'entraide conformément à
la loi de 1981, aucune pièce ne saurait être rendue accessible
aux autorités américaines. Malgré ces divergences,
les deux délégations convinrent qu'une demande d'entraide
judiciaire était possible en vertu de l'article 3, chiffre 3, de
cette loi.
Parmi les questions débattues au cours des
entretiens se trouvait le point de savoir si Marc Rich S.A. pourrait ou
devrait remettre aux autorités américaines les documents
qui lui seraient restitués par le Ministère public de la
Confédération parce que non visés par l'interdiction
stipulée à l'article 273 du Code pénal suisse.
[Traduction:]Communication adressée par l'Ambassadeur de Suisse à Washington à M. SAND, juge de district, le 19 septembre 1983. Document non publié 105).
... La délégation suisse a souligné que, même si l'article 273 n'empêchait plus la société de remettre les pièces en cause, les autorités fédérales, sur la base de principes généralement reconnus du droit international, ne sauraient tolérer qu'une entité ayant son siège en Suisse et créée conformément au droit suisse soit assujettie à la juridiction d'un Etat étranger et qu'elle soit soumise par celle-ci à une contrainte exercée par des moyens autres que l'entraide judiciaire internationale. ...
5.5 IV. Le quatrième document partiellement reproduit ici est la note du 21 septembre 1983 par laquelle l'Ambassade de Suisse à Washington informa le Département d'Etat que le Conseil fédéral avait interdit à Marc Rich S.A. d'obtempérer à la sommation que lui avait adressée le Département de l'énergie. Cette notification était accompagnée d'une protestation vigoureuse contre la sommation en question.
[Traduction:]Note de l'Ambassade de Suisse à Washington au Département d'Etat des Etats-Unis, du 21 septembre 1983. Document non publié 107).
... Conformément aux instructions qu'elle a reçues de son Gouvernement, l'Ambassade de Suisse proteste contre la sommation émise par le Département de l'énergie. Cet acte est contraire à des principes généralement reconnus du droit international. L'adoption, par une autorité étrangère, de mesures destinées à produire des effets sur territoire suisse porte atteinte à la souveraineté de la Suisse et, partant, est inacceptable. . . .
Les autorités suisses demandent une fois encore que la sommation soit annulée et invitent les autorités américaines à utiliser la voie de l'entraide judiciaire internationale. Cette voie s'est avérée très efficace depuis l'entrée en vigueur, en 1977, du Traité sur l'entraide judiciaire en matière pénale conclu entre les Etats-Unis et la Suisse 106). ...
5.6 V. Les derniers passages reproduits sont extraits
d'un mémoire soumis le 13 mars 1984 par le Gouvernement suisse en
qualité d'amicus curiae à la Cour d'appel des Etats-Unis.
Celle-ci, l'on se souviendra, avait été saisie par Marc Rich
S.A. d'un appel contre la décision rendue le 27 janvier 1984 par
la Cour de district de New-York (Sud). Le mémoire suisse, qui reprenait
un bon nombre des éléments figurant dans les documents publiés
ci-dessus, développa les trois arguments suivants: 1) le droit suisse
interdit la remise de moyens de preuve dans l'intérêt d'une
procédure étrangère par une voie autre que celle de
l'entraide judiciaire internationale; 2) la décision de la Cour
de district viole le droit international autant que le droit des Etats-Unis;
3) l'annulation de la décision rendue par la Cour de district n'affecterait
pas la possibilité d'obtenir les pièces désirées.
Les passages reproduits ci-après se rapportent
aux deux premiers arguments. En ce qui concerne l'argument 1), le Gouvernement
suisse exposa les idées générales sous-jacentes à
la législation suisse et examina quelques-unes de ses dispositions,
notamment l'article 271 du Code pénal. Cet article a la teneur suivante:
«Celui qui, sans y être autorisé, aura procédé sur le territoire suisse pour un Etat étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics, celui qui aura procédé à de tels actes pour un parti étranger ou une autre organisation à l'étranger, celui qui aura favorisé de tels actes, sera puni de l'emprisonnement et, dans les cas graves, de la réclusion.»
[Traduction:]Pour étayer l'argument 2), le Gouvernement suisse chercha à établir l'existence d'une règle du droit international dont la Cour de district de New-York (Sud) avait omis de tenir compte, règle selon laquelle la priorité doit être donnée, en cas de conflit entre deux Etats adressant des injonctions contradictoires à une personne placée sous la juridiction de l'un et de l'autre, à l'Etat sur le territoire duquel l'injonction doit être exécutée. Au minimum faut-il admettre, selon le Gouvernement suisse, l'existence d'une règle qui exhorte les Etats concernés à éviter les conflits dans la mesure du possible.
... Dans le domaine de la recherche de preuves destinées à être utilisées dans des procédures qui se déroulent à l'étranger, la Suisse, comme bien d'autres pays appartenant au système du droit continental, exerce une surveillance plus stricte que les Etats-Unis. ... La Suisse, à l'instar de ces pays, estime que la recherche de preuves est une fonction réservée aux organes judiciaires nationaux; si cette recherche est effectuée sans la participation ni l'autorisation du pays où elle a lieu, la souveraineté de ce pays est réputée avoir été violée. . . .
Ces principes, observés par la Suisse et par d'autres pays, ont été reconnus par la présente Cour ....
Les règles du droit suisse qui seront décrites ci-après reflètent l'attitude de la Suisse face aux efforts entrepris par des gouvernements étrangers pour mettre en œuvre en territoire suisse leurs procédures judiciaires sans s'assurer de la coopération du Gouvernement suisse.
[Suit le texte de l'article 271 du Code pénal suisse.]
Cette disposition interdit aux fonctionnaires et procureurs étrangers de réunir des preuves sur territoire suisse; elle prohibe également la notification directe de pièces par la voie postale ou par l'intermédiaire d'avocats suisses. Sont en outre proscrits, sur le territoire suisse, les actes destinés à donner effet à une sommation venant de l'étranger [21].
[Suit une analyse de plusieurs autres dispositions, dont l'article 273 du Code pénal suisse.]
Ces dispositions n'ont nullement pour but d'empêcher que les Etats-Unis mettent en œuvre leurs lois. Elles n'ont été ni adoptées ni appliquées à la requête ou avec la collaboration de Marc Rich S.A., ou dans le dessein de voler au secours de cette société. Au contraire, elles s'insèrent dans un ensemble de règles du droit public destinées à préserver la souveraineté de la Suisse et à protéger la sphère privée de ses ressortissants.
Un principe établi du droit international, reconnu par les tribunaux des Etats-Unis [22], veut que la préférence soit accordée, en cas de conflit entre deux Etats adressant des injonctions contradictoires à une personne relevant de la juridiction de l'un et de l'autre, à l'Etat sur le territoire duquel l'injonction doit être exécutée. Dans l'affaire United States v. WatchmakersofSwitzerlandInformation Center, 1963 Trad. Cas. (CCH), § 70,600 (S.D.N.Y.), le Département de justice [des Etats-Unis] allégua - et la cour fit sien cet argument - que plusieurs fabricants de montres américains et suisses avaient contrevenu à la législation des Etats-Unis sur les cartels. La décision initiale fut modifiée suite à des négociations menées par l'intermédiaire du Gouvernement suisse et du Département d'Etat. La décision ainsi modifiée précise qu'elle ne limite en rienLe Gouvernement suisse estima que le Gouvernement des Etats-Unis, en refusant de suivre la voie de l'entraide judiciaire, n'avait pas produit l'effort requis. En omettant de peser les intérêts des deux Etats en présence, la Cour de district de New-York (Sud) avait elle aussi failli à ses devoirs.
«le droit et les pouvoirs souverains du Gouvernement de la Confédération suisse ou d'un organe quelconque de celle-ci, ni, en particulier, le droit et les pouvoirs souverains du Gouvernement de la Confédération suisse ou d'un organe quelconque de celle-ci de réglementer le commerce intérieur ou extérieur de la Suisse, de conclure des contrats relatifs à ce commerce ou de promulguer et d'appliquer des règlements portant sur tout ou partie de l'industrie horlogère suisse.» 1965 Trad. Cas. (CCH), § 71, 352, au § 80, 491 (S.D.N.Y.).
Les décisions d'autres tribunaux comportent des restrictions semblables. . . .
La présente Cour a appliqué le principe en cause à des cas touchant à la production de documents et de renseignements. . . .
Le contenu minimum de ce principe consiste à enjoindre aux tribunaux de faire tout effort raisonnable pour éviter que des conflits s'élèvent entre des ordres juridiques nationaux dont les exigences sont contradictoires. . . [23]
De l'avis du Gouvernement suisse, il n'est pas nécessaire de procéder à une appréciation des intérêts en présence. ... le droit international, de même qu'une partie importante du droit des Etats-Unis, prescrivent que la voie de l'entraide judiciaire internationale doit avoir été épuisée avant qu'une confrontation touchant à la souveraineté d'un Etat étranger puisse être provoquée. -Toutefois, le Gouvernement suisse n'ignore pas que les tribunaux américains ont parfois procédé à une appréciation des intérêts en présence dans des situations comparables. Sans vouloir se rallier à cette méthode, il constate avec regret que la Cour de district a omis de tenir compte de tous les facteurs pertinents.Mémoire du 13 mars 1984, soumis à la Cour d'appel des Etats-Unis (deuxième circuit) par le Gouvernement suisse agissant à titre d'amicus curiae. Document non publié 107).
Se référant au paragraphe 40 du «Restatement of the Law (2d), Foreign Relations Law of the United States», le Gouvernement suisse nota que la Cour de district s'était bornée à relever que les intérêts des Etats-Unis étaient plus importants que ceux de la Suisse, puis il formula les conclusions suivantes:
La méthode qui consiste à comparer les intérêts en présence, prévue par le «Restatement» et appliquée par la présente Cour, exigeait que la Cour de district prît en considération des éléments autres que l'intérêt que les Etats-Unis portent à la mise en œuvre de leur législation. La Cour de district aurait dû tenir compte des éléments que voici:
Premièrement, les intérêts de la Suisse et des Etats-Unis à faire respecter leurs législations sont d'une valeur égale.
Deuxièmement, la violation de lois suisses et d'injonctions du Gouvernement suisse par Marc Rich S.A. entraînerait des sanctions pénales pour cette société.
Troisièmement, l'exécution de l'injonction de la Cour de district aurait lieu sur territoire suisse.
Quatrièmement, le fait de rechercher l'exécution de l'injonction au moyen d'une amende n'est pas de nature à amener son destinataire à s'y conformer [24]. ...
NOTES
103)
Voir note 57).
104)
Ce paragraphe dispose ce qui suit: «Lorsque deux Etats ont la compétence
d'adopter et de mettre à exécution des règles de droit
et lorsque les règles ainsi adoptées sont contradictoires,
le droit international demande à chacun d'eux d'examiner de bonne
foi s'il est en mesure de réduire l'exercice de sa compétence
en matière d'exécution en tenant compte de facteurs tels
que: a) les intérêts vitaux de chaque Etat; b) l'étendue
et la nature des difficultés occasionnées à leur destinataire
par des actes d'exécution contradictoires; c) la mesure dans laquelle
le comportement prescrit doit avoir lieu sur le territoire de l'autre Etat;
d) la nationalité de la personne concernée; et e) le point
de savoir si l'on peut s'attendre à ce que les mesures prises par
l'un ou l'autre Etat assurent effectivement la mise en œuvre de la législation
de cet Etat.»
105)
Document communiqué par la Direction du droit international public
du Département fédéral des affaires étrangères.
106)
Traité du 25 mai 1973 (RS 0.351.933.6).
107)
Document communiqué par la Direction du droit international public
du Département fédéral des affaires étrangères.
NOTES SECONDAIRES
[21]
La disposition en cause est applicable même si l'Etat étranger
allègue que la personne qui détient des preuves recherchées
en Suisse tombe sous sa juridiction.
[22]
Les règles fondamentales du droit des gens font partie intégrante
du droit fédéral non écrit des Etats-Unis. Voir The
Paquete Habana, 175 U.S. 677, 700 (1900) («Le droit international
fait partie de notre droit. C'est aux tribunaux compétents qu'il
appartient de constater et de faire appliquer ses règles chaque
fois que des questions juridiques y relatives leur sont soumises.»).
[23]
Ce concept rappelle le principe qui veut que les tribunaux évitent,
autant que possible, de se prononcer sur des problèmes de droit
constitutionnel, de même que la règle de l'épuisement
des recours en droit administratif. Cependant, une décision d'une
cour fédérale américaine qui irait à l'encontre
des règles posées par une nation étrangère
serait particulièrement préoccupante car elle affecterait
les relations entre les Etats-Unis et la nation en cause ainsi que l'idée
que se font nombre d'Etats étrangers quant à la manière
dont les Etats-Unis respectent le droit international. Il s'ensuit que
s'il faut éviter de rendre des décisions en matière
constitutionnelle ou administrative, une telle attitude est encore plus
désirable dans le domaine des relations internationales dans la
mesure où la coopération intergouvernementale demeure possible.
[24]
Lorsqu'ils envisagent l'imposition de sanctions dans des cas où
une sommation de produire des documents localisés à l'étranger
est demeurée infructueuse, les tribunaux ont souvent choisi comme
critère la bonne foi du destinataire de la sommation. ... Le Gouvernement
suisse ne se prononce pas sur la bonne foi de Marc Rich S.A. pendant la
durée de la procédure. Il estime en revanche que la Cour
de district n'était pas appelée à examiner cette question
dans le cas d'espèce puisque, pour commencer, elle n'avait pas à
induire Marc Rich S.A. à violer le droit pénal suisse et
les injonctions du Gouvernement suisse.
NEUE ZÜRCHER ZEITUNG
7./8. November 1987
NEUE ZÜRCHER ZEITUNG
(Trumpf Buur-Inserat) 26.März 1988
Die andauernde Selbstanschwärzung
- namentlich von den Kanzeln herab gepredigt, in den Kreisen der professionellen
Entwicklungshelfer und mit starken Ausläufern bis weit in die Medienwelt
hinein eifrig nachgebetet - sie hat langsam ihre Auswirkungen. Steter Tropfen
höhlt den Stein, und der Schweizer beginnt sich angesichts seiner
angeblichen Untaten in Sack und Asche zu hüllen. Denn er soll ja schuld
sein an der hohen internationalen Wirtschaftskriminalität ...
So lächerlich solche
Pauschalverurteilungen auch sind, indirekte Auswirkungen haben sie eben
doch. Es ist nachgerade unüblich, ja in weiten Kreisen unanständig
geworden, vom «schweizerischen Interesse» zu sprechen. Alles
und jedes soll immer übergeordneten, oft illusionären oder unscharf
definierten «höheren» Anliegen dienen. Nur unsere eigenen
Interessen dürfen offenbar nicht zählen! - Damit sei ja nichts
gegen die Nächstenliebe und den Solidaritätsgedanken gesagt.
Sich nicht für dumm verkaufen lassen dagegen ist noch lange kein Egoismus.
Auf der internationalen
Traktandenliste der Schweiz stehen da nämlich einige Punkte, bei denen
es recht viel zu verlieren gäbe. So geht es im Verhältnis zu
den Vereinigten Staaten auch weiterhin darum, unsere Rechtsauffassung erfolgreich
gegen Übergriffe der amerikanischen Gerichte zu schützen. Es
entspräche zum Beispiel einer unentschuldbaren Blauäugigkeit
zu glauben, dass die «insider»-Regelung nicht in erster Linie
zur Verteidigung knallharter amerikanischer Interessen uns aufgezwungen
worden ist. Weiterreichende Forderungen sind bereits angemeldet. Erfolgreich
können unsere Exponenten allerdings nur verhandeln, wenn sie zum einen
nicht selbst in helvetischem Reuedenken stecken und wenn sie nicht zum
andern Rückenschüsse aus dem eigenen Lager erhalten.
Ein anderes Beispiel:
Mit Sicherheit - wird man angesichts der immer enger werdenden europäischen
Integration und der steigenden Bedeutung der Europäischen Gemeinschaft
zu einem neuen Arrangement mit der EG gelangen müssen. Wenn wir nicht
alle möglichen Trümpfe so geschickt wie möglich ausspielen,
wird das ohne unangenehme (auch finanziell wirksame!) Auswirkungen nicht
gehen. Wir sollten in Sachen Aussenpolitik deshalb zu einer Art nationaler
Einigkeit finden.
Wir haben, bei aller Bescheidenheit,
auch gute Gründe, das Büsserhemd abzustreifen und mit ein wenig
mehr Selbstbewusstsein anzutreten. Denn der Beitrag der Schweiz als Insel
der Vertrauenswürdigkeit, der Stabilität und der Sicherheit,
die Rolle der Schweiz als Vermittlerin guter Dienste zwischen verfeindeten
Parteien, die vielfach bewiesene und untermauerte Funktion der Schweiz
als Hüterin der Alpenpässe und des Herzens Europas - das alles
sind Elemente, die ins Gewicht fallen. Wir dürften darauf sogar ein
wenig stolz sein, meint der Trumpf Buur.
Der Berner Strafrechtsprofessor und Ex-Bundesanwalt Hans Walder hat den USA verraten, wie sie das Schweizer Bankgeheimnis erfolgreich knacken können, um Insideroperationen aufzudecken. Den in den USA tätigen Schweizer Banken kam dieser« Kuhhandel» vielleicht nicht einmal ungelegen.1981 ging durch die Schweizer Presse und die Parlamente ein Aufschrei des Protestes, weil es die Amerikaner wagten, Schweizer Banken mit hohen Beugestrafen zur Verletzung des damals noch sakrosankten Bankgeheimnisses zu zwingen. Gegen die Banca della Svizzera Italiana wollte der New Yorker Bundesdistriktrichter Milton Pollak tägliche Bussen von 50 000 $ bis zur Preisgabe der geforderten Bankgeheimnisse verhängen, dazu die Sperrung sämtlicher Vermögenswerte der Bank in den USA, die Verhaftung von Bankfunktionären und das Verbot jeglicher Geschäftstätigkeit in den USA.
Banken im «Notstand»
Banken waren gleich zwei Sorgen los
Stilles Entsetzen
Ahnungslose Politiker
"Alle haben es gewusst»
«An der Nase herumgeführt»
Es häufen sich die Fälle, bei denen die USA ungeniert versuchen,
die bestehenden Vereinbarungen über die
gegenseitige Rechtshilfe zu unterlaufen. Die Schweizer Behörden
tragen zu der bestehenden Rechtsunsicherheit bei.
Die Schweiz wird in letzter Zeit wieder mit
zunehmenden Übergriffen der USA in ihrer Justizhoheit konfrontiert.
Die Genfer Security Bank Pacific wurde für zwei Jahre vom amerikanischen
Terminmarkt ausgeschlossen und mit einer Busse von 100000$ belegt, weil
sie nicht sofort den Namen eines ihrer Kunden bekanntgab. Die Genfer Anwälte
Delissy und Hornung wurden mit Gefängnisandrohung für sich und
ihre Klienten in den USA daran gehindert, die Rechte von zwei Amerikanern
in der Schweiz zu verleidigen.
In einem Telegramm an alle amerikanischen Staatsanwälte
kündigte das US-Justizdepartement an, dass die Übergriffe von
amerikanischen Gerichten, Untersuchungsrichtern und Slaatsanwälten
in die ausländische Justizhoheit trotz der Proteste mehrerer Länder
diplomatisch und aussenpolitisch abgesichert werden. Damit wird der übliche,
völkerrechtlich festgelegte Rechtsweg zwischen den USA und der Schweiz
umgangen.
Rechtshilfeabkommen...
... ist restriktiv konzipiert
Briefwechsel spricht Bände
Druckmittel
Zerstörung
Zu beobachten ist die langsame, aber sichere Zerstörung des schweizerischen Rechtssystems: Auf der einen Seite durch seinen Missbrauch durch Verbrecher und andererseits durch den Missbrauch, den ein demokratischer Rechtsstaat, nämlich die Vereinigten Staaten mit diesem System treiben.
Immer mehr erscheinen die USA im Zusammenhang mit Wirtschaftskn-minalität in den Schlagzeilen. Die amerikanische Unterwelt schwappt in alle befreundeten Länder über. Die I)e-kämpfttng dieser Inlernationalisierung ist letzten Endes auch im Interesse der Drittländer wie der Schweiz. Deswegen kann man ohne weiteres Solidarität walten lassen.
Die Amerikaner würden in der Schweiz ohne jeden Zweifel auf sehr sehr viele offene Ohren stossen, wenn sie um noch mehr Hilfe ersuchen würden. Die Gewaltmethoden, mit denen die Amerikaner jedoch ins schweizerische Rechtssystem einbrechen und die Leichtigkeit, mit denen diese Methoden offiziell geduldet, ja gefördert werden, sind hingegen äusserst kontraproduktiv.
Auch Benutzer des schweizerischen Finanzplatzes, die sich keine Vorwürfe irgendwelcher Art machen müssten, fühlen sich nun verunsichert. Wenn Verbrecher die Schweiz als zu heiss empfinden, soll das zwar nur recht sein. Aber ehrliche Leute muss man ja nicht gleich auch noch verjagen. Der Trennungsstrich zwischen der Behandlung der einen und der anderen muss noch deutlicher, noch radikaler und noch nachdrücklicher gezogen werden. Erich Reyhl
FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG
19.April 1985
Die schweizerischen Großbanken klagen zu nehmend über eine mögliche Gefährdung ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Ausland. Gewünscht wird der Abbau geschäftshemmender Steuern und blockierender Vorschriften, die die Teilnahme Schweizer Banken an modernen Finanzinnovationen vom Boden der Eidgenossenschaft aus erschweren oder verhindern. Nicht überall in der Schweiz wird die Meinung der Großbanken geteilt. Insbesondere wird im poiltischen Raum auf die gegenwärtige exzellente Gewinnlage der schweizerischen Großbanken hingewiesen. Aber auch aus dem Kreis schweizerischer Bankkunden werden kritische Stimmen laut, die Banken mögen zunächst einiges selber tun, um das Vertrauen zum Finanzplatz Schweiz nicht zu gefährden. Wir veröffentlichen nachstehend einen Beitrag des Sekretärs der Schweizer Investoren-Schutz-Vereinigung (ASDI) Genf, H. Anton Keller, in dem eine Attacke gegen die Großbanken wegen ihres Verhaltens gegenüber amerikanischen Forderungen zur Durchlöcherung des Bankgeheimnisses und der nationalen Souveränität geritten wird. Die Meinung der Schutz-Vereinigung dürfte auch aus der Sicht deutscher Kunden interessant sein. Die RedaktionZÜRICH. Die legitimen Interessen der Kunden schweizerischer Großbanken scheinen heutzutage immer mehr den Eigenbedürihissen dieser Institute geopfert zu werden. Einige Banken haben hauptsächlich ihre lukrative Teilnahme am amerikanischen Finanzgeschäft im Auge. Dem stehen aber Interessen ihrer Kunden und anderer Banken gegenüber. Wie jüngste Konfliktfälle - zum Beispiel der Insiderfall Santa Fe - deutlich zeigen, sind die amerikanischen Niederlassungen von Schweizer Banken einem schnell wirksamen Druck amerikanischer Behörden und Gerichte zur Preisgabe des Bankkunden-Geheimnisschutzes vorderhand ausgeliefert. So wurden im besagten Fall Kundenkonti in Genf und Zürich 1981 unverzüglich gesperrt und sind seither Guthaben von rund 7 Millionen Dollar eingefroren - ohne daß hierfür eine von Rechts wegen unabdingbare Arrestverfügung eines Schweizer Richters oder auch nur ein entsprechendes Rechtshilfebegehren vorliegen würde. Das vermeintlich so solide Schweizer Bankgeheimnis kann auf diesen und ähnlichen Wegen auch zu Lasten von deutschen Bankkunden durchbrochen werden, auf Veranlassung inquisitorischer Behörden und unter bloßer Glaubhaftmachung eines entsprechenden Straftatbestandes.
WALL STREET
JOURNAL EUROPE
22 February 1985
Switzerland's officials are insisting no harm was
done by their decision to break bank secrecy and hand over documents to
American prosecutors trying to nail those suspected of violating American
law by trading on inside information in the Santa Fe International case.
The spokesman for the Swiss Justice Department is boasting that legal assistance
"does function" between the two coimtries. The new Justice Minister herself,
Elizabeth Kopp, now says that clearing up so-called misunderstandings with
the Amencans is one of her priorities. And the country's supreme executive
authority, the Federal Council, claims the action won't harm the national
interest.
Well, the market is going to make its own decision
on that, and it wouldn't be surprising to see it go against the Swiss economy
in the coming years. For when you clear away all the legal gobbledygook
what the Swiss have done for short-term gain here is to jettison protections
that clients of Swiss banks have long cherished. The short-term gain is
that some pressure might be taken off some Swiss banks wanting to expand
in the U.S. market. But the longterm risk - a serious one - is that the
Swiss are opening their highly successful and exceptionally private economy
to regulation according to the American culture.
America' s regulators don't see it that way, of
course. They have been pursumg the Santa Fe International case for more
than three years, ever since they noticed a surge in the trading of Santa
Fe International stock and options during the weeks before an announcement
was made of a merger agreement between Santa Fe and Kuwait Petroleum Corp.
Trading in Santa Fe shares was haited on Oct. 2. 1981, when the stock was
selling at $24.625 a share. The merger was announced Oct. 5. When trading
resumed, the stock crossed at $42 a share. On Oct. 25, the U.S. Securities
and Exchange Commission filed an enforcement action against "certain unknown
purchasers" (and one known foreigner) who, the SEC contends, had made illegal
gains.
But the SEC ran into Swiss bank secrecy when it
tried to find out who the alleged insiders were, for the suspect transactions
had been made through Swiss banks operating for clients. So it launched
its long struggle to gain the names of the clients for whom the banks were
acting, along with related documents. One problem it ran into was that
insider trading, per se, isn't a crime in Switzerland. The Americans argue
their mandate is to protect the American market, even when insider trading
is initiated in it from offshore. The Swiss sent the names of the alleged
insiders in May 1984, and have now delivered documents that presumably
could enable the SEC to pursue the case further.
Swiss bankers found themselves caught in the middle
of all this (several Swiss banks were named nominal defendants in the Santa
Fe case, because they made the trades from their ominibus trading accounts).
So the banks weren't exactily unhappy when the Swiss govemment started
cooperating with the Americans. The director of the Swiss Bankers Association,
Jean-Paul Chapuis, says: "We have to protect the rights of individuals,
but do away with what is unnecessary." Indeed, the Swiss Bankers Association
appears to be supporting a proposal to outlaw insider trading in Switzeriand,
which would broaden access by American prosecutors in these kinds of cases.
This, however, has quite a few Swiss worried and
promises to be a hot issue in the future. The Swiss
Investors Protection Association, most assiduously, has been arguing
that the government in Bern will jeopardize a business climate that has
served the country well - even spectacularly - for generations. It's easy
to understand its worries. Let the American regulators get a foot in the
door on insider trading and they'll jump in with both feet on antitrust
cases. Soon there'll be a stampede on tax cases, and before you know it,
there won't be all that much difference between Switzerland and America.
The theorists will call that a "level playing field." But the market may
start to wonder why it needs to do business in Switzerland at all.
WALL STREET JOURNAL EUROPE
18 March 1985
Switzerland's new minister of justice, Elizabeth
Kopp, is going to be asked some tough questions today about the government's
handling of the Santa Fe International case. In a series of moves during
the past year, the Swiss government decided to break its bank secrecy to
help American prosecutors trying to find individuals suspected of trading
on inside Information in Santa Fe's stock. Now a member of Parliament wants
to know the broader consequences of those decisions - and asks whether
the U.S. Securities and Exchange Commission has been abusing the Swiss-American
treaty under which cooperation was given in the case.
The questions - some of which were submitted in
advance - are being raised by Valentin Oehen, one of the members of Parliament
who has been concerned with the protection of Swiss banking secrecy and
economic freedom in the face of increasing raids from foreign regulators.
Mr. Oehen's detractors call him a right-wing fanatic. They tend to sneer
at the two-year-old Swiss
Investors Protection Association, which is representing some of the
same views. Yet the really fundamental questions usually get asked by those
outside the establishment, and Mr. Oehen's questions deserve attention.
Two actions in the Santa Fe case have left free
market forces in Switzerland particularly bitter. One was the dispatch
to U.S. authorities in May 1984 of the names of Swiss bank clients being
sought by the SEC's enforcement division. The SEC alleges the individuals
possessed inside information when they asked their Swiss banks to buy on
U.S. share markets shares of Santa Fe International shortly before a merger
announcement sent those shares soaring. The second action, in February
1985, was to dispatch to Washington various bank documents that could help
the SEC prosecute the clients of the Swiss banks.
Part of Mr. Oehen's ire is directed at the Americans.
He suggests that the Santa Fe case was one of the "personal pet schemes"
of John Fedders, who was chief of the SEC's enforcement division until
he resigned recently because of publicity over a difficult divorce trial.
He suggests Mr. Fedders's personal problems might have fueled his zeal
in his professional conduct. But he appears even angrier at Swiss authorities
who, as he phrases it, have "aided and abetted" the SEC's campaign to crack
down on insider trading, which in Switzerland is "perfectly legal." Mr.
Oehen. and others contend that the Swiss-American legal assistance treaty
of 1973, under which Mr. Fedders pursued the alleged Santa Fe insiders,
was designed to combat organized crime and covers exclusively serious crimes.
He considers its use in pursuit of lesser crimes - and an act such as insider
trading - to be "a clear abuse."
Prosecutors at the SEC disagree. They aren't so
concerned whether insider trading is illegal in Switzerland, since they
don't assert that the offenses were committed in Switzerland. These offenses
took place when the shares were traded on American markets, over which
the SEC has thorough jurisdiction. They insist they have the right to seek
- and the courts to compel - evidence from anywhere in the world. American
courts have tended to agree with the approach, taking tough stands in -
for example - the tax evasion case against Marc Rich and the Laker antitrust
case against British Airways. Moreover, the Swiss Supreme Court ruled that
the Fedders request was covered by the treaty.
Mr. Oehen is concerned with Swiss, not American,
national interests. Switzerland's highest executive body, the Federal Council,
ruled that complying with the SEC's request in the Santa Fe case wouldn't
prejudice Swiss national interests. But Mr. Oehen isn't convinced. Do American
judges have the right to freeze accounts in Swiss banks without going through
the relevant treaties, as Mr. Oehen asserts happened in the Santa Fe case?
And just what responsibility does the Swiss government have to enforce
American law?
These concerns are particularly relevant because
a Swiss team is preparing to go to America at the end of the month, to
pursue the question of cooperation with American authorities. It's always
possible, now that Mr. Fedders has resigned, that the SEC will back off
from its hot pursuit of insiders operating in the American market from
offshore. But we strongly doubt the SEC's campaign is simply a "personal
pet scheme" of Mr. Fedders's. The problem is a bigger, institutional one
- a policy of the SEC itself. It's also unlikely that other enforcement
agencies will halt their campaigns. The probability is that American regulators
will continue to try to extend their reach as far as possible. This means
reaching deeper into the Swiss banking system than they've already gone.
So the Swiss parliament is undoubtedly wise to insist on pressing Mr. Oehen's
questions.
WALL STREET JOURNAL EUROPE
26 March 1985
A delegation of Swiss officials will be in Washington
this week, meeting with their American counterparts on the question of
judicial cooperation. The meeting is part of an effort to ease the tension
that has been created by clashes between, on the one hand, American prosecutors
and courts and, on the other, Switzerland's banking and business secrecy
laws and its culture of laissez-faire capitalism.
The issues in this clash have been thrown into sharp
relief in two seminal cases pursued by American authorithies. One is against
the Swiss-based commodities trader Marc Rich for allegedly evading American
taxes; another is against various alleged insiders who traded in shares
of Santa Fe International Corp. In both instances we have in recent weeks
cautioned the Swiss against abandoning a business culture that has served
their country well and the Americans against seeking to impose their own
regulatory regime and sense of values on other sovereign states.
We haven't been alone in our concern, we've discovered
as we've spoken with businessmen and lawyers, including a fair number of
Americans, working overseas. Indeed, the problems that have been cropping
up between Switzerland and America appear likely to grow as jet travel
and high speed electronics continue to shrink the business world. They
will affect not only Switzerland, but other countries whose laws, culture
and interests diverge from America's.
The danger that needs to be borne in mind isn't
the danger of bringing criminals to justice. This isn't a danger at all,
of course. Neither is there any reason that, say, the Swiss might want
to allow operators to use their country as a base from which to scheme
in American markets m violation of American laws. The danger is that in
order to avoid the kind of problems that have been cropping up, pressures
will build to make independent countries conform to the American way of
doing things, even when this mightn't necessarily be wise.
Take, for example, the Santa Fe case. The American
Securities and Exchange Commission lit out after alleged insiders in the
Santa Fe case in 1981, seeking names and documents of individuals who had
used Swiss banks to make their transactions in the American market. It
wasn't until May 1981 and February 1985 that they were able to break Swiss
bank secrecy and get the evidence they wanted. One problem they ran into
was that insider trading wasn't - and still isn't - illegal in Switzerland.
As the problem came into focus, an agreement - called
Agreement 16 - was struck among the Swiss banks that they would warn their
customers that secrecy wouldn't prevail when the banks were asked to make
such share transactions in the U.S. That was a temporary measure until
the Swiss could pass their own insider trading law that would allow faster
cooperation between the two countries. That law will probably be proposed
shortly, and before the Swiss know it they'll have an American-style insider
trading law because U.S. prosecutors have had a hard time getting evidence
out of Switzerland.
Do the Swiss really want that kind of law, without
which they have prospered quite handsomely? The Swiss justice minister,
Elizabeth Kopp, has found it necessary to declare at a recent press conference
that the insider trading law under consideration isn't "lex Americana."
Do the Swiss want to take on all sorts of other American laws? The rumblings
in the Swiss parliament suggest not. One petition [Motion
Früh, 84.400] gathering steam in the parliament calls for the
suspension
of all negotiations on changes in Swiss-American treaties so long as the
American authorities continue, in the view of the petition's signers, to
treat lightly existing agreements in their zeal to break Swiss secrecy.
The cooperation that has been gained between the
Swiss and Americans in recent years has been provided under a legal assistance
pact designed to aid in the attack on serious crimes of the sort that are
perpetrated by drug dealers and organized criminals. Quite a number of
Swiss resent the use of the mutual assistance provision in lesser offenses
like insider trading, and when the Swiss and American delegates sit down
this week to talk about judicial cooperation they might want to ask some
basic questions about just what they're talking about.
WALL STREET JOURNAL EUROPE
24 May 1985
Sooner than even we had feared, European governments
are going to come under harassment by a new arm of the United States' Securities
and Exchange Commission. The new office, within the SEC's enforcement division,
is now being organized to coordinate efforts to extract from foreign governments
evidence these governments have heretofore felt it inadvisable (or illegal)
to turn over to American officials. When foreigners mail off their complaints
to Washington, they might drop a copy to the Swiss Minister of Justice,
Elizabeth Kopp, in Bern.
For the SEC's latest gambit is partly Switzerland's
baby. It was Switzerland's idea that one might be able to appease America's
prosecutors, by cooperating now and again. So the brains in Bern broke
Swiss bank secrecy and handed over the names of Swiss bank clients suspected
of trading in the U.S. share markets on inside information about Santa
Fe International Corp. Then the Swiss caved in to American pressure and
proposed outlawing insider trading in Switzerland itself. This would make
it even easier for American prosecutors and judges to forage in foreign
vaults.
We've been trying to alert the Swiss to the American
regulatory bureaucracy's penchant for growing real problems if given fertile
ground. The latest doings at the SEC - we hear they could be announced
next week - look like a classic example. The new operation in the SEC is
apparently going to be called the Office of Foreign Legal Assistance. This
is a euphemism for coordinating the kind of threats and legal blackmail
that were used in the Santa Fe case both to bring the Swiss Justice Ministry
to the table and to make lap dogs
of a number of Swiss banks.
It doesn't take a reporter long to sense the delight
within the SEC over the thoroughness of the Swiss collapse and the possibilities
it has opened up. We wouldn't be surprised to see the director of the new
office - most likely an SEC aide, Michael Mann, who was lead counsel on
the Sant