Introduction des éditeurs

Dans la recherche des chemins menant à l’Europe future, l’étude des marchés uniques pratiquées ailleurs fournira des leçons utiles, mais pas forcément des exemples à suivre. Dans les pays qui se parent d’une étiquette «socialiste», la planification a provoqué un retard qui ne fait que croître par rapport à ceux qui jouissent d’une économie de marché. Une bureaucratie monstrueuse et autosuffisante étouffe les forces productives. Cependant, si la supériorité de l’économie de marché, qui implique la liberté d’entreprise, n’est plus à démontré, elle ne saurait pour autant être considérée comme une panacée universelle; elle n’est pas à l’abri d’un gigantisme coûteux pour la collectivité, elle ne ménage pas automatiquement les richesses naturelles, elle n’a découvert que récemment les effets catastrophiques de la pollution et, si elle est capable de les maîtriser, cet apprentissage ne va pas sans douleur.

Un vent de libéralisme souffle actuellement sur le monde entier. Mais nous redécouvrons en même temps une très ancienne vérité: il n’y a pas de liberté sans contraintes. Les Américains ne se félicitent nullement de leurs mégapoles. Et les Européens occidentaux voient avec inquiétude se dessiner un «triangle d’or» Paris-Munich-Milan. Cependant, l’expérience nous enseigne aussi que toute crainte recèle des effets pervers difficilement prévisibles. L’art de réglementer judicieusement n’est pas facile et les fonctionnaires sont rarement des artistes, mais ceux de Berne sont plus facile à contrôler que ceux de Bruxelles. Envoyer «sur les roses» les auteurs de lois, règlements ou traités internationaux qui sentent le soufre est devenu, en Suisse, un sport national que l’étranger nous envie.

Et voilà posé la problématique de l’Europe en gestation: elle sera unie et libérale, mais constamment menacée par deux variétés du gigantisme, l’industriel et le bureaucratique. Certains biologistes pensent que les dinosaures ont disparu parce que leur corps était trop grand pour leurs petites cervelles. Souhaitons que l’Europe ne subisse pas ce triste sort. Reste à savoir comment s’y prendre. L’étude des zones franches fertilisera cette réflexion.

Une chose est claire: c’est à l’échelle de territoires plus modestes, mais aussi plus homogènes en dépit des frontières politiques qui parfois les traversent – Dieu sait pourquoi sinon pour embêter les indigènes – que seront traitées avec sagesse et véritable compétence les questions vitales sur lesquelles, aujourd’hui, des administrations aussi lointaines qu’anonymes consentent à se pencher paternellement … lorsqu’elles en ont le loisir et se rendent compte que, p.ex., la Haute-Savoie et le Pays de Gex, pas plus que la Corse ou la Bretagne, ne sont pas des banlieues de leur prestigieuse capitale.

Ce n’est pas par hasard que les Etats-Unis – déjà fortement décentralisés – ont créé sur leur vaste territoire des centaines de zones franches, en s’inspirant notamment d’exemples trouvé sur le Bon Vieux Continent, trop riche d’expérience pour en apprécier pleinement la valeur. S’agissant d’institutions très anciennes, solidement enracinées dans les coutumes et traités, qui ont fait leurs preuves depuis des siècles et se sont défendues bec et ongles contre des gouvernements siégeant dans des capitales lointaines et plus soucieux de prestige que du sort de régions périphériques, la République et Canton de Genève et les zones voisines constituent un cas exemplaire.

L’analyse des anciens traités qui, dans une large mesure, n’ont fait qu’entériner des traditions bien antérieures à la cristallisation de ce que Denis de Rougemont appelait les Etats-nations, permet d’apprécier l’importance des libertés économiques et individuelles (du commerce, de résidence, etc.) qui ont stimulé l’essor de cette région dont Genève fut toujours le centre naturel, en dépit de certaines péripéties pénibles, blocus ou lois fiscales et douanières tendant à démanteler des franchises ancestrales au nom de la souveraineté nationale voire même du progrès social. Genevois, Savoyards et Gessiens savent mieux que personne que l’enfer est pavé de bonne intentions. Ils ont aussi appris à se défendre.

A ce propos, il n’est pas sans intérêt de remarquer que les plus importants traités relatifs aux zones franches n’ont jamais été abrogés. Bien au contraire. Dans le cas des zones franches autour de Genève, leur pérennité fut même confirmée par la Cour Internationale de Justice en 1932. En pratique, cependant, les gouvernements français et suisse ont parfois fait preuve d’une désinvolture peu compatible avec des traités internationaux qui, en droit, priment les lois nationales, et ont (ou avaient) pour but de préserver les intérêts de la région.

Ainsi restent bloquées, notamment, des ressources financières genevoises qui, investies dans la région, viendraient fructifier les activités d’une population particulièrement inventive et entreprenante. Il ne s’agit pas, soulignons-le, de quémander l’aide des gouvernements, mais tout simplement d’exiger le respect de textes existants. Nul besoins, à cette fin, de cohortes d’experts compliquant à l’envi d’interminables négociations. L’article 234 du Traité de Rome, charte fondamentale de la CEE, réserve d’ailleurs, non sans raison, les traités internationaux antérieurs. Pour cela, il faut les connaître. C’est le but de l’analyse proposée ici.
 

PREFACE

Qui dit zone franche, pense d’abord aux franchises douanières. Pourtant, il en existe d’autres. Ne citons ici qu’un exemple: l’Alsace. Depuis son annexion par le très catholique Louis XIV, ce pays jouit d’une autonomie religieuse (le Roi-Soleil s’y était engagé) qui, même après l’abrogation de l’Edit de Nantes, permit aux Alsaciens d’échapper aux persécutions religieuses. A l’époque, ce n’était pas un mince avantage, car ce n’était pas simplement la liberté de conscience qui était en cause. La propriété, la profession, l’enseignement, pratiquement tout ce qui était menacé dans les autres provinces françaises restait préservé en Alsace. Ce qui parait aujourd’hui évident ne l’était pas du tout au XVIIIème siècle. L’expression «zone franche» peut donc s’entendre dans un sens beaucoup plus large qu’on ne le fait communément aujourd’hui. S’agissant de l’Europe future, il conviendra d’en tenir compte.

A l’origine, la création d’emplois ne constituait sans doute pas une raison majeure pour accorder un statut spécial à certaines régions dont la population avait la malchance de se trouver à cheval sur une frontière, notamment à la suite d’annexions ou d’échanges de territoires. Des considérations de géographie économique ont cependant joué un rôle, mais aussi des calculs politiques, lorsqu’il s’agissait par exemple de gagner la faveur de populations affectées par un transfer de souveraineté. A cet égard, la création de la grande zone franche de quelque 3500 km² autour de Genève représente un exemple historique particulièrement frappant.

Ce fut le prix payé par la France pour l’annexion de la Savoie et de Nice, en échange de son intervention militaire aux cotés du Royaume de Sardaigne en guerre contre l’Autriche. La dynastie de Savoie ne pouvait décemment livrer ses «fidèles sujets» à la France sans leur demander leur avis et leur garantir que leurs franchises traditionnelles et leurs liens privilégiés avec Genève resteraient préservés. Ce fut l’objet du référendum du 22 avril 1860, prévu dans le Traité conclu un mois auparavant à Turin.

Depuis lors, les droits de douane proprement dits sont devenus pratiquement négligeables, et la perspective du Marché unique européen ne fait que compléter ce processus. Par contre, d’autres entraves à la libre circulation des personnes, marchandises et biens, des tracasseries imprévues à l’époque de la création des zones franches dans le siècle passé sont apparues. N’oublions pas que le XIXe siècle fut celui du libéralisme économique triomphant. Qui pouvait imaginer à cette époque, p.ex., l’installation du cordon douanier suisse à Genève dont l’absence était un facteur important pour obtenir, en faveur de Genève, le recul des lignes de douane du coté de la France et de la Sardaigne? Qui, à cette époque, pouvait imaginer les monnaies «flottantes», les contrôles des changes et autres diableries inventées par les bureaucrates du siècle suivant? De plus en plus, nous sommes tous à la merci des humeurs régnants dans des capitales lointaines et leurs tours d’ivoire.

Une conviction nous anime: l’Europe de l’ouest autant que l’Europe de l’est sera une Europe de régions (pas nécessairement transfrontalières), sous peine de se retrouver sous la domination de deux bureaucraties superposées et parfois rivales, nationales et supra-nationales, qui engendreront plus de problèmes qu’elles ne seront capables de résoudre, en admettant qu’elles le souhaitent vraiment. Milton Friedman remarque quelque part sarcastiquement que les problèmes monétaires ne seront jamais résolus par les «experts», sinon de quoi vivraient-ils? Jacques Rueff, auteur des réformes monétaires accomplies en France sous Poincaré, et plus tard sous De Gaulle, s’exprimait tout aussi vertement.

Or, l’Europe aura bien d’autres problèmes à résoudre et elle ne pourra le faire que dans le respect des valeurs permanentes: liberté et responsabilité individuelle, liberté d’entreprise conditionnée par une exploitation intelligente et non ruineuse de ses richesses naturelles, échanges équilibrés avec d’autres parties du monde, riches ou pauvres, assainissement de l’économie agricole, etc. C’est dans les régions que l’on trouvera les connaissances, les initiatives et l’imagination, bref les ressources humaines, individuelles et collectives, sans lesquelles l’Europe risque de se perdre dans une forêt de problèmes qui paraissent inextricable.

Rendons hommage à la mémoire de Denis de Rougemont, qui a consacré tant de talent et de passion à sa foi en l’Europe des régions.

Et n’oublions pas Charles Pictet de Rochemont qui, à l’époque ou Genève avait l’honneur nullement convoité d’être chef-lieu d’un département français, cultivait ses terres et élevait des moutons tout en se livrant à des travaux littéraires qui, avec toute la courtoisie et l’humour d’un vieux patricien genevois, agaçait prodigieusement l’Empereur des Français. Propulsé dans la diplomatie après la chute de Napoléon I, c’est à lui que revient l’honneur de l’institution des zones franches en région genevoise, institution qui se prête, comme source d’inspiration, dans les recherches de solutions pour d’autres coins de la maison commune de l’Europe.

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 AVANT-PROPOS

 Cette publication est une mise-à-jour de ma thèse de doctorat qui a été approuvée par l'Université de Genève en 1988.  Elle précède une étude plus approfondie sur l'utilité des zones franches pour promouvoir l'intégration de l'Europe, intégration qui va au delà des institutions et frontières politiques, économiques et administratives actuelles.  D'autres études de cette nature, ainsi qu'une version anglaise de cet inventaire des zones franches en Europe, sont en préparation pour répondre notamment aux besoins des hommes d'affaires.

 Le but de cette publication est d'assister les législateurs, administrateurs et entrepreneurs dans leurs tâches respectives en éclaircissant la situation juridique (douanière) de quelques douzaines de territoires communautaires non inclus dans l'Union douanière de la CEE.  Le droit international, source de la plupart des zones franches, suit des principes et règles qui attribuent une importance toute particulière, voire déterminante, aux éléments historiques: conventions, coutumes, circonstances changées, etc.  Ces éléments n'ont pas nécessairement la même signification s'il s'agit des territoires régis par la seule législation nationale.  Pour le lecteur qui cherche à s'informer d'une façon sûre et fiable sur la situation juridique réelle d'une zone franche basée sur des textes de droit international, il convient donc d'apprécier les racines historiques y relatives.

 Dans cette optique, l'aspect historique est traité d'une façon plus détaillée afin de permettre d'apprécier directement les éléments jugés essentiels que le chercheur trouve à l'origine des zones franches ou qui sont intervenus dans le courant du temps.  L'étude traite essentiellement des facilités douanières.  On ne peut comprendre celles-ci que dans un contexte plus large de politique régionale, en l'occurrence celui des Etats européens. C'est pour cette raison que d'autres phénomènes régionaux, p.ex. culturels, sociaux, linguistiques, seront brièvement analysés.

 Cette recherche tente d'étayer l'hypothèse que l'existence des zones franches persiste malgré tous les efforts d'uniformiser la politique fiscale (douanière) communautaire.  Le développement économique et l'intégration de l'Europe sont certes aidés par des mesures d'harmonisation entre les lois et règles des différents pays européens.  Néanmoins, une application flexible et créative de la réglementation communautaire dans ce domaine pourrait fournir une échappatoire vitale et fructueuse aux multiples contraintes qui risquent de décourager et de trop freiner l'indispensable esprit d'entreprise.  En effet, une telle politique d'innovations se prête à la réalisation des solutions nouvelles aux problèmes de la société moderne.

 Vues sous cette angle, les zones franches se présentent moins comme des trous dans la palette des revenus étatiques, et moins comme des sources de nuisances, d'insécurité de droit et de problèmes d'ordre administratif, mais plutôt comme de véritables défis, de terrains d'essais pour des nouvelles formules économiques, écologiques et administratives.

 Cette publication constitue l'aboutissement de recherches entamées en 1981, au cours d'un stage effectué auprès de la Commission de la CEE (Service douanier).  Ce stage m'a permis de mettre en application les connaissances acquises durant mes études au Collège de l'Europe à Bruges et de me familiariser avec la matière douanière communautaire.  Dès le début de mes recherches, M. Kurt Keiser, chef de l'équipe TARIC, et Melle Noëlle Mattei, experte des douanes françaises auprès de la Commission de la CEE, et qui étaient en outre tous deux mes conseillers dans son Service douanier, m'ont vivement encouragé.

 Ce travail a été effectué à partir de deux éléments: des textes, d'une part, et, d'autre part, des entretiens.  Ces derniers m'ont permis de recueillir témoignages et documents officiels d'autorités compétentes de plusieurs pays européens.  Ils ont eu lieu notamment avec les personnes suivantes:

MM. N. Vaulont, et M. Giffoni, Service douanier auprès de la Commission de la CEE, Bruxelles;
MM. J.-M. Ramos Lopez, et J.-A. Muñoz Royan, Direction générale des douanes espagnoles;
M. C. Dodon, Direction des douanes françaises;
M. N. Cretin, Bureau des Douanes françaises, Les Rousses;
M. Leblanc, J., Direction régionale des douanes, Annecy,
M. V. Madeira dos Santos, Direction générale Douanes du Portugal;
M. A. Messina, Ministère des finances à Rome;
M. P. Schnürer, Ministère des finances à Vienne;
MM. F. Baumeler, G. Luyet, et P. Longatti, Direction générale des douanes suisses, Berne;
MM. A. Basler, et E. Bigler, Direction des douanes, Genève;
M. M. Stoffel, Direction des douanes, Lugano;
M.F.Corbat, Président Chambre du commerce et d'industrie, Genève;
M. L. Jakomin, Consul général de Yougoslavie à Trieste;
Mme C. Selsek, Gouvernement de la République de Slovénie;
Mme V. Valencic, Consulat général de Yougoslavie à Trieste;
M. J. Vila, Directeur des douanes d'Andorre;
M. O. Weiss, Maire de Büsingen;
M. J.J. Azopardi, Vice-directeur des douanes à Gibraltar.

 L'étude est divisée en cinq chapitres, traitant: définition de certaines notions douanières (ch. 1er); le territoire douanier de la CEE et de ses particularités (ch. 2); la réglementation communautaire concernant les zones franches et des entrepôts douaniers non réglementés par les actes communautaires (ch. 3); enclaves douanières communautaires et non-communautaires (ch.4); autres facilités douanières (commerce frontalier, transport sans contrôle douanier dans les zones-frontière, etc.) (ch. 5).

 Bien que le sujet examiné dans la présente étude ne fasse pas partie des "grands problèmes mondiaux", il n'en demeure pas moins important dans la mesure où les personnes habitant les territoires en cause dépendent en grande partie de ces avantages douaniers pour assurer leur subsistance.  De plus, les situations étudiées pourraient servir comme source d'inspiration, si non de modèles à la solution de tout problème analogue pouvant se présenter dans d'autres parties du monde.  Pour y arriver, l'exactitude et la mise-à-jour des donnés joueront un rôle capital.  Dans cette optique je tiens à remercier d'avance tous ceux qui voudraient bien me faire connaître leurs critiques, suggestions et travaux complémentaires y relatifs.  Car l'oeuvre ainsi présentée n'a que commencé.  Et avec l'aide des lecteurs et institutions intéressés, il devrait être possible de mettre au point un système d'information sur les zones franches qui non seulement servira quelques académiciens et fonctionnaires, mais aussi répondra rapidement aux besoins croissants des parlementaires, des magistrats et des hommes d'affaires.

Genève, le 7 août 1989                        Boris Gombac
 

Avertissement:

    Le lecteur attentif s’apercevra que cet ouvrage e été rédigé par des personnes de langues maternelles différentes.  Quoi de plus naturel en Europe.
    Cet extrait est composé de textes différents qui seront harmonisés ultérieurement.  Les textes en fontes de machine à écrire sont des extraits de la thèse de Boris Combac.  Par contre, les textes en caractères d’imprimerie sont les fruits des travaux de notre équipe pour lesquelles J.A.Keller est l’éditeur responsable.
    Nous remercions Boris Combac pour l’année sabbatique qu’il nous a consacré pour nous accompagner dans nos propres recherches sur des zones franches en Europe.  Cela nous a permit de développer et vulgariser quelques idées puisées dans son œuvre remarquable sans pour autant engager sa responsabilité pour les formules que nous jugerons utile d’adopter dans notre rédaction finale.
 
 

TABLE DES MATIERES

AVANT-PROPOS

 CHAPITRE 1

 LE TERRITOIRE DOUANIER ET LES NOTIONS CONNEXES   1

1. Le territoire douanier versus les zones franches   1
1.1. L'unification douanière, l'union douanière, l'accession douanière et le rattachement douanièr   5
  1.1.1. L'unification douanière   5
1.1.1.1. L'union douanière   5
1.1.1.1.1. La CEE est-elle une union douanière?   6
      (suite avec ancienne pagination)
   1.1.1.1.2. BENELUX   7
1.1.1.2. L'accession douanière   9
   1.1.1.2.1. Le rattachement du Liechtenstein au      territoire douanier suisse  10
1.1.1.3. Le rattachement douanier  12
1.1.1.3.1. L'enclave douanière  13
1.1.1.4. La zone de libre-échange  14
1.1.1.4.1. AELE  15
1.1.1.4.2. COMECON  17
1.2. Les zones franches  19
1.2.1. Les zones franches industrielles d'exportation  24
1.2.2. Les zones d'entreprises  25
1.2.3. Les zones franches bancaires  27
1.2.4. Les zones franches dans le monde  28
1.2.4.1. Les Etats-Unis  28
1.2.4.2. Le Mexique  30
1.2.4.3. Les zones économiques spéciales de la Chine  31
1.2.4.4. L'Europe  32
1.2.4.4.1. Les pays de l'AELE  32
1.2.4.4.1.1. L'Autriche  32
1.2.4.4.1.2. La Finlande  33
1.2.4.4.1.3. L'Islande  33
1.2.4.4.1.4. La Norvège  33
1.2.4.4.1.5. La Suède  34
1.2.4.4.1.6. La Suisse  34
1.2.4.4.2. Les pays socialistes  34
1.2.4.4.2.1. L'Union soviétique  35
1.2.4.4.2.2. La Bulgarie  36
1.2.4.4.2.3. La Hongrie  36
1.2.4.4.2.4. La Pologne  36
1.2.4.4.2.5. La Roumanie  37
1.2.4.4.2.6. La Yougoslavie  37
1.2.4.4.3. Les autres pays européens  38
1.2.4.4.3.1. Chypre  38
1.2.4.4.3.2. La Turquie  38
 1.3. Les entrepôts douaniers  38
1.4. Les boutiques hors taxe  40
1.4.1. Le contrôle des bagages des voyageurs aux frontières des Etats membres de la CE et l'importation des produits achetés dans les boutiques hors taxe  41
1.5. Les bases de l'OTAN  42
2. Les autres facilités douanières aux frontières  43
2.1. Les accords sur le commerce frontalier  43
2.1.1. Les achats transfrontaliers  46
2.2. Le transport sans contrôle douanier intervenant dans la zone-frontière de l'Etat voisin  47
2.3. L'accès à la zone-frontière sans contrôle douanier  49
2.4. Les bureaux frontaliers à contrôles nationaux juxtaposés et les contrôles en cours de route  49
3. Résumé  52

 CHAPITRE 2

 LE TERRITOIRE DOUANIER DE LA
 COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE  55

1. L'établissement du territoire douanier communautaire  55
1.1. La France et le territoire douanier de la CEE  59
1.1.1. Le Saint-Pierre-et-Miquelon  60
1.1.2. La Principauté de Monaco  61
1.1.3. La Principauté d'Andorre  62
1.1.4. L'île de la Conférence  63
1.1.5. Les autres particularités à la frontière franco-espagnole  64
1.2. L'Italie et le territoire douanier de la CEE  65
1.2.1. Les "zones franches" de la Vallée d'Aoste et de Gorizia  67
1.2.2. L'Etat de Saint-Marin et le territoire douanier italien  69
  1.2.3. Le Vatican  70
1.3. Le Royaume-Uni et le territoire douanier de la CEE  71
1.3.1. Les îles Anglo-Normandes  72
1.3.2. L'île de Man  73
1.3.3. Hong Kong  74
1.4. Les Pays-Bas et le territoire douanier de la CEE  74
1.5. Le Danemark et le territoire douanier de la CEE  75
1.5.1. Les îles Féroé  75
1.5.2. Le Groenland  76
1.6. Le Portugal et le territoire douanier de la CEE  77
1.6.1. Les archipels des Açores et de Madère  77
1.6.2. Macao  79
1.7. L'Espagne et le territoire douanier de la CEE  80
1.8. La Grèce et le territoire douanier de la CEE  80
1.8.1. Le Mont Athos  81
1.8.2. Les îles du Dodécanèse  81
1.9. Le territoire douanier de la CEE et le commerce intérieur allemand  82
1.10. La Belgique et le Luxembourg dans le territoire douanier de la CEE  86
1.11. L'Irlande et le territoire douanier de la CEE  87
2. Résumé  87

 CHAPITRE 3

 LES ZONES FRANCHES AUX FRONTIERES DE LA
 COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE  90

1. Le régime des zones franches et des entrepôts francs dans le droit communautaire  90
1.1. L'application du régime des zones franches et des entrepôts francs dans les pays de la CEE  93
1.1.1. La République fédérale d'Allemagne  94
1.1.2. La Belgique  95
1.1.3. Le Danemark  95
1.1.4. L'Espagne  96
1.1.5. La France  97
1.1.6. La Grèce  100
1.1.7. L'Irlande  101
1.1.8. L'Italie  102
1.1.9. Le Luxembourg  103
1.1.10. Les Pays-Bas  103
1.1.11. Le Portugal 104
1.1.12. Le Royaume-Uni 104
1.2. Les entrepôts douaniers 105
1.3. Les autres régimes suspensifs des droits douaniers dans la Communauté 107
1.3.1. Le régime du perfectionnement actif 107
1.3.2. Le régime du perfectionnement passif et le système des échanges standard 109
1.3.3. Le régime d'admission temporaire 110
1.3.4. La procédure du transit communautaire 110
1.3.5. Le régime permettant la transformation sous douane de marchandises avant leur mise en libre pratique. 112
1.3.6. La conduite en douane des marchandises introduites sur le territoire douanier de la Communauté et leur dépôt temporaire 112
      (suite avec nouvelle pagination)

 2. GENEVE ET LES ZONES ENVIRONNANTES                134

A  Situation géographique 135
B  Aperçu historique 136
   1. Les fruits d'une diplomatie créative: libertés et devoirs réciproques
  a) L'élargissement de la République de Genève du côté de la France et la zone franche du Pays de Gex 141
  b) Le désenclavement de Genève du côté de la Sardaigne, la zone sarde et la zone lacustre 144
  c) La Zone neutralisée de la Savoie du Nord 147
  d) Le droit de transit 149
  e) Le droit des Genevois à l'habitation principale en Savoie 151
   2. Les apports d'autres générations de diplomates
  a) L'établissement des douanes fédérales en 1849  152
  b) La réunion de la Savoie avec la France et ses conditions 153
   3. Les tentatives d'abolir les zones 158
C  La question des zones devant la Cour de la Haye 162
     et la Sentence arbitrale de Territet 165
D  La règlementation douanière dans les zones franches 169
   1. Le cordon de surveillance français à l'entrée des marchandises dans les zones 174
   2. Les exportations zoniennes vers la France 181
   3. Les exportations zoniennes vers la Suisse 183
   4. L'étendue de la franchise douanière pour les produits zoniens à l'importation en Suisse 185
  a) Les produits agricoles 188
  b) Les produits industriels 191
  c) L'origine des produits pour l'exportation zonienne vers la Suisse et leur contrôle 192
   5. Le volume d'échanges 194
   6. La Commission permanente franco-suisse 195
E  Les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex et l'applicabilité de la règlementation de la CEE  196
F  Les zones aujourd'hui et demain
   1. Les sources juridiques et leur signification 200
   2. L'actualité des libertés et devoirs réciproques inscrits dans les Traités 202
   3. Réciprocité, pacta sunt servanda, sic stantibus - conflits des positions officielles sur le respect des Traités 203
   4. La politique officielle vs. la pratique administrative  206
   5. Soutiens et réserves populaires  208
   6. Hors douanes ou règlementation douanière assouplie? 210
   7. Les Genevois et les Savoyards, quo vadis? 214
Adresses utiles
      (suite avec ancienne pagination)

3. L'île de Heligoland 156
3.1. Situation géographique 156
3.2. Aperçu historique 156
3.3. Le régime douanier de l'île de Heligoland 157
3.3.1. L'impôt communal à l'importation des marchandises à Heligoland 160
3.4. La franchise douanière et sa répercussion sur l'économie de l'île de Heligoland 160
4. Livigno 161
4.1. Situation géographique 162
4.2. Aperçu historique 162
4.3. Le régime douanier dans la zone franche de Livigno  164
4.3.1. Les importations en Italie provenant de Livigno  165
5. Les eaux italiennes du lac de Lugano comprises entre la rive et la frontière politique de la zone située entre Ponte Tresa et Porto Ceresio 165
5.1. La situation au départ 166
5.2. L'exercice du service douanier sur le lac de Lugano d'après la Convention italo-suisse de 1923 166
5.3. La raison pour l'exclusion du territoire douanier italien 168
6. Les îles Canaries 169
6.1. Situation géographique 169
6.2. Aperçu historique 170
6.3. Le régime douanier aux îles Canaries  171
6.4. L'exportation des produits des îles Canaries vers le territoire douanier espagnol 172
6.5. Les îles Canaries et la CEE 172
7. Les territoires de Ceuta et Melilla et leurs dépendances 175
7.1. Situation géographique 175
7.2. Aperçu historique 176
7.3. Le régime douanier applicable à Ceuta et Melilla 177
8. Gibraltar 178
8.1. Situation géographique 179
8.2. Aperçu de la situation politique 179
8.3. Le régime douanier de Gibraltar 182
9. La zone franche chevauchant la frontière italo-yougoslave 183
9.1. Situation géographique 184
9.2. La solution définitive de la question du Territoire Libre de Trieste et l'établissement de la zone 184
9.3. Le régime douanier dans la zone franche 188
10. Les zones franches dans la ville de Trieste 189
10.1. Situation géographique 189
10.2. Aperçu historique 189
10.3. Le régime douanier dans les zones franches 191
11. Résumé 192

 CHAPITRE 4

 LES ENCLAVES DOUANIERES 194

1. Büsingen 194
1.1. Situation géographique 195
1.2. Aperçu historique 195
1.2.1. L'élimination de l'enclave de Verenahof et l'aménagement de la frontière germano-suisse 199
1.3. Le Traité sur l'inclusion de la commune de Büsingen am Hochrhein dans le territoire douanier suisse 200
1.3.1. Le droit suisse applicable à Büsingen 202
1.3.1.1. Le droit douanier suisse applicable à Büsingen 202
1.3.1.2. La législation agricole suisse applicable à Büsingen 203
1.3.1.3. Le droit pénal suisse applicable à Büsingen 204
1.3.1.4. Le droit d'établissement et la réglementation du travail dans la commune de Büsingen 205
1.3.1.5. Les autres règles du droit suisse applicables à Büsingen 206
1.3.1.6. Le moyen de paiement à Büsingen 206
2. Campione d'Italia 207
2.1. Situation géographique 208
2.2. Aperçu historique 208
2.3. Le régime douanier de Campione d'Italia 211
2.3.1. Campione d'Italia dans le droit douanier suisse 213
2.4. Les autres particularités juridiques de Campione d'Italia 214
2.4.1. Le régime monétaire 214
2.5. L'application anormale de la législation italienne 215
3. Les enclaves douanières de Jungholz et de Mittelberg 218
3.1. La situation géographique des deux enclaves douanières et leur raison d'être 219
3.2. La validité des Traités de 1868 et 1890 221
3.3. L'applicabilité du droit allemand dans les communes de Jungholz et de Mittelberg 222
3.4. La législation fiscale dans ces communes 223
3.5. Le rattachement de Jungholz et de Mittelberg à l'économie allemande 224
4. L'exclave douanière du Samnaun et de Sampuoir 225
4.1. Situation géographique 226
4.2. Aperçu historique 226
4.3. Le régime douanier dans l'exclave douanière du Samnaun et de Sampuoir 227
4.4. La franchise douanière et ses répercussions sur l'économie du Samnaun 228
5. Les immeubles chevauchant la frontière franco-suisse à La Cure 229
5.1. Situation géographique et statut douanier 229
6. Résumé 231

 CHAPITRE 5

 LES AUTRES FACILITES DOUANIERES
 AUX FRONTIERES DE LA CEE 232

1. Les accords sur le commerce frontalier 232
1.1. L'Accord préférentiel austro-italien concernant la Région du Trentin-Haut Adige (Italie) et les Bundesländer du Tyrol et du Vorarlberg (Autriche) 232
1.1.1. Aperçu historique 232
1.1.2. Les facilités douanières de l'Accordino 234
1.2. Le commerce frontalier italo-yougoslave sur la base des Accords de 1955 235
1.2.1. Aperçu historique 235
1.2.2. Le régime douanier 236
1.2.3. La valeur politico-économique des Accords de 1955 236
1.2.4. La zone de pêche commune dans le golfe de Trieste 238
1.2.4.1. Description géographique 238
1.2.4.2. Aperçu historique 239
1.2.4.3. Le régime applicable à la zone de pêche commune 241
1.3. Le commerce frontalier des bois entre l'Italie et la Suisse 242
1.3.1. Le régime préférentiel des importations de marchandises alimentaires à destination du Simplon méridional 242
2. Le transport sans contrôle douanier dans les zones-frontières de la CEE  243
2.1. Le transit facilité à travers le territoire allemand de Jestetten 243
2.2. Le transit facilité à travers le territoire suisse de Bâle-Ville et de Schaffhouse 245
2.3. Le transit sans contrôle douanier des trains entre Bâle et Rodersdorf (Suisse) à travers le territoire français  246
2.4. La route internationale de Grand Lucelle à Klösterli à la frontière franco-suisse 247
2.5. Le transit facilité entre la vallée de Joux et Saint-Cergue (Suisse) par la route du Bois d'Amont (France) 249
2.6. Le transit facilité entre le Tyrol du Nord et le Tyrol oriental à travers le territoire italien 250
2.7. La liaison routière entre les régions yougoslaves de Brda et Solkan à travers le territoire italien 251
3. L'accès à la zone frontière sans contrôle douanier 253
3.1. Le Spiesshof 253
4. Le CERN 255
4.1. L'établissement du CERN 255
4.2. La coopération des autorités françaises et suisses dans la surveillance du domaine du CERN 257
5. Résumé 258

 CONCLUSION 260

 BIBLIOGRAPHIE 265               (NOTE: la pagination sera modifiée dans la version final)
 

Genève et les zones environnantes

2.1 Situation géographique

 Les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex sont situées sur territoire français, limitrophe de la frontière franco-suisse des cantons de Genève, de Vaud et du Valais.

D'un côté, il s'agit du Pays de Gex (396 km2), et du côté de la Haute-Savoie on distingue entre la zone sarde (dite petite zone de la Haute-Savoie, 151 km2) où se trouve St-Julien et une partie du Salève, et de la zone St-Gingolph (33 km2)(1).  Englobant la zone sarde et celle de St-Gingolph, la grande zone de la Savoie du Nord (dite zone d'annexion, 3112 km2)(2)  existait 1860-1923.

Les deux premières zones entourent le canton de Genève.  Celui-ci a une frontière commune avec la France, c'est-à-dire avec ces zones franches, d'une longueur de 102,5 km, contre seulement 4,5 km que Genève partage avec le canton de Vaud, son seul lien géographique avec la Suisse (3).   Ces deux zones ont une profondeur variant de cinq cent mètres à l'Est de Genève à huit kilomètres au Nord-Ouest de la ville (4).   Elles s'étendent de la frontière politique franco-suisse aux limites du cordon douanier établi suite aux arrangements du siècle passé (5).   Ces dernières zones franches comptent 63.000 habitants, tandis que le Canton de Genève est habité par 336.000 personnes (6).

2.2 Aperçu historique

 Pour trouver l'origine de ces zones franches, il faut remonter très loin dans l'histoire de Genève (7).  Serrée de près par un lac, deux montagnes parallèles et une frontière, Genève, qui manque manifestement d'espace, n'était au Moyen-Age qu'une petite ville épiscopale sans rayonnement.  Mais, à la fin du quatorzième siècle, elle devint brusquement une des premières places économiques de l'Occident.  Ses foires furent alors fréquentées par des marchands et des banquiers venus de France, d'Italie, d'Allemagne et des Pays-Bas.  Riche, cultivée, la bourgeoisie genevoise s'émancipa et obtint des franchises du Prince-Evêque Adhémar Fabri.

Le 23 mai 1387, Fabri reconnut et codifia par écrit les droits et libertés des Genevois. Ce parchemin historique conservé aux Archives de l'Etat de Genève est appelé Franchises (8).   Le Traité de paix signé à Lyon le 17 janvier 1601 réconcilia la France et la Savoie (9).   Henri IV obtint le Pays de Gex.  Par les lettres-patentes délivrées à Poitiers le 25 mai 1602, il transforma le Pays de Gex en une zone franche comportant même certaines franchises fiscales pour ses habitants (10).   Cela s'avérait pour le plus grand bien du pays et de ses voisins.  Les Genevois étant des créanciers importants d'Henri IV (11),  il leur concéda une série d'avantages commerciaux (12).

Dès l'an 1602, la puissante Compagnie fermière des Gabelles réussit à limiter les effets des exemptions constituées au profit du commerce entre Genève et le Pays de Gex (13).   Cependant, la perception des droits d'entrée sur les marchandises était difficile, vexatoire et coûteuse dans ce pays en raison de sa position enclavée entre les terres de Genève, de la Suisse et de la Savoie, et séparée du reste de la France par la chaîne du Jura (14).   De plus, la contrebande réduisait considérablement le profit du fisc (15).

Pour ces raisons, le Pays de Gex fut affranchi, à partir du 1er janvier 1776, de droits d'entrée et de sortie sur le commerce par l'article premier des lettres-patentes données à Versailles le 22 décembre 1775, et les bureaux de douane furent reportés du côté de la France (16).   A titre de compensation globale, les habitants du Pays de Gex devaient payer annuellement aux Fermes générales des Gabelles un "abonnement" (17),  à l'occurance une somme de 30.000 livres, recouvrable par une imposition supplémentaire sur les biens-fonds de la province (18).   Les franchises du Pays de Gex furent à nouveau (temporairement (19)) abolies par la Loi du 5 février 1790, qui avança les douanes françaises à la frontière politique (20).

Du côté de la Savoie, le conflit entre Genève et le duc de Savoie déclenché par "l'Escalade" (21),  fut réglé sous la médiation des cantons de Glaris, Bâle, Soleure, Schaffhouse et Appenzell par le Traité de Saint-Julien du 21 juillet 1603 (22).   Les citoyens bourgeois et habitants de Genève étaient alors exemptés "de tous daces, péages, traverses, demy pour cent sur les Estatz de S.A." (art.11).  Pour ce qui concerne la liberté de commerce, ce Traité prescrit la réciprocité dans son article premier:

 "Le commerce et trafic demeurera libre de part et d'autre, tant pour les personnes que pour toutes sortes de marchandises, vivres, blés, vins et autres denrées, sans aucune prohibition, restriction ou limitation."

 "Les différents qui subsistent depuis long tems entre la Savoie et Genève, ayant donné lieu à diverses Puissances amies, et particulièrements aux louables Cantons de Zurich et de Berne, de marquer un désir sincère de les voir terminer par un arrangement propre à étouffer, en même tems, tout germe de difficultés pour l'avenir; ..."

Et l'article 15 dudit Traité précise (souligné par nos soins):

 "Il y aura liberté réciproque de commerce et à l'égard du sel nécessaire pour le mandement de Jussy, et les villages qui appartiendront à Genève du côté de Térnier, on pourra le transmarcher, comme par le passé sur le territoire de Sa Majesté, sans y commetre abus; il sera de même loisible aux Finances et Gabelles de Sa Majesté de faire passer, ou entreposer leurs sels dans la Ville de Genève, et son territoire, sans payement d'aucun droit."

En 1792, après la conquête de la Savoie par les troupes françaises, les douanes françaises remplaçèrent les douanes sardes à la frontière genevoise (26).   Le Directoire français se servit de ce cordon douanier pour établir un blocus de Genève et appuyer sa politique d'annexion (27).   Le 15 avril 1798, la ville fut occupée par les troupes françaises, et le Traité du 26 avril 1798 annexa la République de Genève à la France, la ville de Genève devenant le chef-lieu du nouveau département français du Léman (28).

La République de Genève fut restaurée le 31 décembre 1813, et les zones franches furent formellement établies lors des négociations qui suivirent les guerres de Napoléon.  Au cour de ces négociations, Genève et la Confédération parvinrent à obtenir, contre des concessions suisses importantes (29),  des arrondissements de leurs territoires ainsi que l'établissement des zones franches environnantes (30).   Cela grâce notamment au génie diplomatique des délégués genevois au Congrès de Vienne, Charles Pictet-de Rochemont et François d'Invernois (31),  qui négociaient aussi le Traité de Turin du 16 mars 1816 (32) entre la Sardaigne, la Suisse et la République et Canton de Genève.
 

1.  Les fruits d'une diplomatie créative:  libertés réciproques et devoirs équilibrés

a)  L'élargissement de la République de Genève du côté de la France et la zone franche du Pays de Gex

La soudure de Genève à la Suisse était réalisée par la cession de tout ou partie de huit communes françaises du Pays de Gex (43,9 km2 et 3350 habitants)(33),  contre la cession à la France des droits de la Confédération sur Mulhouse (34).   Le paragraphe 3 de l'article premier du Traité de paix de Paris du 20 novembre 1815 (35)  indique l'accroissement territorial et le recul de la ligne douanière réalisés au profit de la République et Canton de Genève.  Ce texte est conçu dans les termes suivants:

 "Pour établir une communication directe entre le Canton de Genève et la Suisse, la partie du pays de Gex bornée à l'Est par le lac Léman, au Midi par le territoire du Canton de Genève, au Nord par celui du Canton de Vaud, à l'Ouest par celui de la Versoix et par une ligne qui renferme les communes de Collex-Bossy et de Meyrin, en laissant la commune de Ferney à la France, sera cédée à la Confédération helvétique pour être réunie au Canton de Genève. La ligne des douanes françaises sera placée à l'ouest du Jura, de cette ligne."

Déjà dans leurs Note du 1er mai 1814, les ministres des Puissances alliées, à Zurich, avait garanti leurs bons offices pour un agrandissement territorial qui fasse de la République de Genève un "co-Etat capable de contribuer à la conservation et au maintien vigureux du système de neutralité" de la Suisse (39).   Pour donner suite à l'article 6 du Traité de Paris du 30 mai 1814 (40),  les Puissances adressèrent à la Suisse, en date du 20 mars 1815, une Déclaration(41) où il est dit que

 "dès que la Diète helvétique aura donné son accession en bonne et due forme aux stipulations renfermées dans la présente transaction, il sera fait un Acte portant la reconnaissance et la garantie, de la part de toutes les Puissances, de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières."

 "la Diète accède au nom de la Confédération Suisse à la Déclaration des Puissances réunies au Congrès de Vienne en date du 20 mars 1815 et promet que les stipulations de la transaction seront fidèlement et religieusement observées."

  Le Gouvernement français ayant consenti à reculer ses lignes de douanes des frontières de la Suisse du côté du Jura, les Cabinets des Cours réunies emploièrent leurs bons offices pour engager S.M. Sarde à les faire reculer également du côté de la Savoie au moins au-delà d'une lieue de la frontière suisse et en dehors des Voirons, du Salève et des Monts de Sion et du Vuache.

 "La partie de la Savoie située au delà de la ligne déterminée par l'article 1er du présent décret jouira du régime exceptionnel établi dans le pays de Gex." (46)

1. Le Roi de Sardaigne, ainsi que la Confédération et Genève, renonçait "à tout droit de souverainté et autres, qui peuvent leur appartenir dans les pays réciproquement cédés; notamment Sa Majesté au territoire situé entre la route d'Evian, le lac et la rivière d'Hermance; la Confédération Suisse et le Canton de Genève, à la portion de la commune de Saint-Julien, où le chef-lieu est situé". (49)
2. La Confédération désistait de ses droits en Valtelline en faveur de l'Autriche. (50)
3. L'Autriche cèdait au Roi de Sardaigne de ses fiefs impériaux en Ligurie. (51)

Pour ce qui concerne "l'éloignement des douanes" sardes de la frontière genevoise, le Traité de Turin de 1816 a donné lieu à l'établissement de la petite zone franche de la Haute-Savoie, dite zone sarde, de la zone lacustre sur le lac Léman, et, plus tard, de la zone de St-Gingolph (articles 3 et 21), spécifiant

 que "L'établissement des bureaux de douanes sur la nouvelle ligne entraînant des dépenses pour le Roi, ... une somme de cent mille livres de Piémont sera mise par le canton de Genève à la disposition de Sa Majesté." (56)

 "... Aucun service ne pourra être fait ni sur le lac, ni dans la zone, qui sépare du territoire de Genève la ligne ci-dessus indiquée: il sera néanmoins loisible, en tous temps, aux autorités administratives de S.M., de prendre les mesures qu'elles jugeront convenables contre les dépôts et le stationnement des marchandises dans ladite zone, afin d'empêcher toute contrebande qui pourrait résulter.  ..."

Les expressions employées dans le Traité de Turin du 16 mars 1816 concernant St-Gingolph sont peu précises et ont donné lieu à des réclamations de la part du Canton du Valais. (60)   Se référant à l'article 3 dudit Traité, le Gouvernement de la Sardaigne mit fin à ce différend avec le Manifeste du 9 septembre 1829 de la Royale Chambre des Comptes de Sardaigne (61) qui, pour la Sardaigne, fixa obligatoirement ce qui, à l'avenir, devait faire droit entre les Parties.  L'accord de volontés, ainsi traduit par le Manifeste, confère à la délimitation de la zone de St-Gingolph un caractère conventionnel dont la validité a été confirmé en 1932 par la Cour Permanente de Justice Internationale. (62)

c) La Zone neutralisée de la Savoie du Nord

En échange de ces concessions et de quelques autres, la Sardaigne demandait, en premier lieu, que les provinces du Chablais et du Faucigny, ainsi que le territoire situé au nord d'Ugine, fussent compris dans la neutralité helvétique.  De surcroît, elle demandait que les marchandises sardes puissent transiter librement à travers le Valais et Genève. (63)  Les Puissances admirent cette double prétention; un Traité signé à Vienne le 20 mai 1815 (64) entre les six Grandes Puissances consacra et la cession territoriale et la neutralité, qui furent inscrites dans l'Acte final du 9 juin 1815, aux articles 80 et 92. (65)  Le 27 mai 1815, la Suisse accéda aux actes du Congrès de Vienne qui la concernaient. (66)
La superficie de la zone englobée dans la neutralité suisse était de 4500 km2 environ (67) (il est à noter que cette zone neutralisée englobait p.ex. l'arrondissement d'Annecy, tandis que la grande zone franche de la Savoie du Nord du 1860 (68) l'excluait).

Dans le cadre de ces négociations le délégué de la Confédération, Charles Pictet-de Rochemont, a habilement exploité l'intérêt particulier que les Puissances portaient à la neutralité suisse.  Elles ont reconnu dans ce système de sécurité un instrument pour résoudre un problème de sécurité qui éclatait, en 1792, avec la conquête de la Savoie - terrain difficilement défendable par le lointain Roi de Sardaigne - par l'armée révolutionnaire française.  Le délégué suisse a saisi cette bonne disposition des Puissances et les a amenées à confirmer leur appréciation d'une vérité qui a fait ses preuves depuis lors.  Adaptée aux circonstances spécifiques, cette ancienne formule pourrait s'avérer bénéfique dans d'autres régions de l'Europe:

 La "neutralité et l'inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe entière."(69)

Les arrangements de 1815/16 contiennent d'autres facilités, notamment en ce qui concerne le transit à travers le territoire suisse.  Ainsi l'article 92 de l'Acte final du Congrès de Vienne (70), attribue aux troupes du Roi de Sardaigne un droit de passage à travers le territoire suisse.  Etant donné que l'intégration du Chablais et du Faucigny dans le système de la neutralité suisse a été révoquée par l'alinéa 1 de l'article 435 du Traité de Versailles (71), ce droit est périmé. (72)

Par contre, le Protocol de Vienne du 29 mars 1815 relatif à la neutralisation du Chablais et du Faucigny, signé par l'Autriche, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse, la Russie et la Suède, prévoit dans son article 2 (73):

 "Qu'il soit accordée exemption de tout droit de transit à toutes les marchandises, denrées, etc., qui en venant des états de S.M. et du port-franc de Gènes, traverseraient la route dite du Simplon dans toute son étendue par le Valais et l'état de Genève.  Il serait entendu, que cette exemption ne regarderait que le transit, et ne s'étendrait pas, ni aux droits établis pour le maintien de la route, ni aux marchandises et denrées destinées à être vendues ou consommées dans l'intérieur.  Cette réserve s'applique également à la communication accordée aux Suisses entre le Valais et le canton de Genève, et les gouvernements prendraient à cet effet de commun accord les mesures qu'ils jugeraient nécessaires, soit pour la taxe, soit pour empêcher la contrebande, chacun sur leur territoire."

 "La Suisse accordera l'exemption de droit de transit réservée dans le second article du même acte, pour les marchandises provenant des états de S.M. le Roi de Sardaigne, qui traversent par la route du Simplon, le Valais et le canton de Genève.  Toutefois il est expressément entendu, que sous cette dénomination ne sont pas compris les droits de route, de péage et de barrière, et que les arrangements ultérieurs relativement à cet objet seront réglés entre S.M. Sarde et les cantons intéressés par des conventions particulières."

 "Article 5     Les marchandises et denrées, qui, en venant des Etats de Sa Majesté et du port-franc de Gênes, traverseraient la route dite du Simplon dans toute son étendue par le Valais et l'Etat de Genève, étant exemptes de droits de transit, en vertu de l'article 2 de l'Acte du Congrès de Vienne du 29 mars 1815, le total des droits relatifs à l'entretien de la route, soit dans le Valais, soit dans le Chablais, soit dans le Canton de Genève, tant par la route de Saint-Julien, que par celle de Meyrin, sous quelque dénomination qu'on les désigne, sera fixé par une convention particulière, dans une juste proportion avec les dépenses qui résultent des difficultés locales, et ne pourra être augmenté que d'accord entre les Gouvernements respectifs.  Lesdits Gouvernements s'engagent à n'accorder aucune exemption ni diminution de ces droits à d'autres Puissances, sans les rendre immédiatement communes aux Parties Contractantes.
 ...
 Article 8     Les communications commerciales entre les provinces de Savoie, au travers de l'Etat de Genève, seront libres en tout temps, sauf les mesures de police, auxquelles les sujets de Sa Majesté seront astreints comme les Genevois eux-mêmes."

e)  Le droit des Genevois à l'habitation principale en Savoie

L'article 13 du Traité de Turin du 3 juin 1754 (76), conclu entre le Roi de Sardaigne et Genève, dit (spns):

 "Pour donner à la République des preuves de la même bienveillance, qu'Elle a éprouvé des Royaux Prédécesseurs de Sa Majesté, le Roi consent, que ceux qui sont, ou seront citoyens, ou bourgeois de Genève, ne puissent, non plus leurs serviteurs, ou domestiques être inquiétés pour cause de Religion, pendant qu'ils séjourneront dans leurs maisons et biens situés en Savoie; à la charge toute fois de ne dogmatiser, et de n'y faire leur habitation principale."

 "Les dispositions des anciens Traités, et notamment de celui du 3 juin 1754, auxquelles il n'est pas expressément dérogé par le présent Traité, sont confirmées." (77)

 "Le Traité conclu à Turin le 3 du mois de Juin 1754, entre Sa Majesté le Roi de Sardaigne et la République de Genève, est maintenu pour tous les articles auxquels il n'est point dérogé par la présente transaction; mais Sa Majesté voulant donner au Canton de Genève une preuve particulière de sa bienveillance, consent néanmoins à annuller la partie de l'article 13 de susdit Traité qui interdisoit aux Citoyens de Genève qui se trouvoient dès-lors avoir des maisons et biens situés en Savoie, la faculté d'y faire leur habitation principale."

2.  Les apports d'autres générations de diplomates

a)  Le problème de l'établissement des douanes fédérales en 1848

La situation des zones franches demeurera inchangée jusqu'en 1849, date à laquelle la Confédération établissait les douanes fédérales et plaçait la ligne douanière à sa frontière politique, en dépit des arrangements et coutumes frontaliers notamment dans la région du lac Léman. (79)  Ainsi, le Conseil fédéral, dans sa Note au Chargé d'affaires de Sardaigne du 31 janvier 1851 (80), observa:

 "Le Conseil fédéral ne veut pas contester par ce qui vient d'être dit que le commerce des denrées du Duché de Savoie avec Genève ne soit pas un peu en souffrance, ...
 Il est vrai que les produits de la zône entre la ligne des douanes de S.M. et la frontière suisse se trouvaient dans des conditions très-favorables, étant exempts non-seulement d'un droit d'entrée dans le Canton de Genève où il n'en existait point du tout, mais aussi des droits de sortie des Etats de S.M., en vertu de l'art.4 du traité du 16 mars 1816.  Or cet article ... ne contient nulle part l'obligation pour la Confédération de s'abstenir de la perception de droits d'entrée sur ces produits, pas même une obligation pour Genève, ..."

b)  La réunion de la Savoie avec la France et ses conditions

Suite aux Traités de Turin signés les 12-14 et 24 mars 1860 (82) entre la France et la Sardaigne, la Savoie fut annexée à la France et une nouvelle zone franche fut créée.  D'après son article 1:

 "Sa Majesté le Roi de Sardaigne consent à la réunion de la Savoie et de l'arrondissement de Nice (circondario di Nizza) à la France, et renonce, pour lui et tous ses descendants et successeurs, en faveur de Sa Majesté l'Empereur des Français, à ses droits et titres sur lesdits territoires.  Il est entendu entre Leurs Majestés que cette réunion sera effectuée sans nulle contrainte de la volonté des populations et que les Gouvernements de l'Empereur des Français et du Roi de Sardaigne se concerteront le plus tôt possible sur les meilleurs moyens d'apprécier et de constater les manifestations de cette volonté."

Quelques jours plus tard, le Ministre des Affaires étrangères de l'empire français fit connaître aux municipalités de Thonon, Bonneville et Saint-Julien, par une dépêche officielle, la résolution du Gouvernement français d'assurer à cette partie de la Savoie les franchises douanières du Pays de Gex (84), en autorisant la publication de cet engagement: ce qui fut fait dans toutes les communes intéressées. (85)  De plus, un Commissaire impérial envoyé en Savoie, fit connaître partout l'engagement pris envers sa population - qui, nota bene, n'était pas encore de nationalité française, mais étrangère.  Il déclara que les voteurs pourraient valablement en prendre acte en votant "Oui et Zone" au plébiscite sur le Traité de cession. (86)

De leur côté, les intendants sardes des provinces du Chablais, du Faucigny et le gouverneur de la province d'Annecy firent connaître que la franchise douanière était officiellement garantie et que les votes "Oui et Zone" seraient valables et considérés comme affirmatifs. (87)

Le plébiscite eut lieu le 22/23 avril 1860 et la population de la Savoie du Nord vota presqu'à l'unanimité "Oui et Zone".  Suite aux engagements conventionnels pris avant le plébiscite et en vertu des Décrets impériaux des 11 et 12 juin 1860, la ligne de douane française fût placée essentiellement suivant le plan précité des années 1848/51, ce qui avait comme résultat des communes (p.ex. Seyssel) laissées hors de la nouvelle zone, bien qu'ils ont massivement votés en sa faveur. (88)  Ainsi fut créée la grande zone ou zone d'annexion, englobant la petite zone sarde et la zone de St-Gingolph, en comprenant 70% de la superficie de la Haute-Savoie.  La ligne douanière française fut encore rectifiée par la Loi du 31 mars 1899. (89)

Quant aux importations de cette grande zone sur le territoire suisse, elles furent réglées par la Convention relative au régime douanier entre la Canton de Genève et la zone franche de la Haute-Savoie du 14 juin 1881. (90)  Un Arrêté fédéral en date du 19 juin 1908, introduisat de nouvelles concessions unilatérales dans le régime des échanges entre la zone de Gex et la zone de 1860 d'une part et le territoire limitrophe suisse d'autre part. (91)

La Suisse n'avait pas reconnu, en 1860, l'annexion de la Savoie et n'avait pas pris acte de la création de la grande zone. (92)  Elle ne le fit qu'à l'occasion de la Convention de 1881 dont la durée avait été fixée à 30 ans. (93)  Lorsque la Convention arriva à son terme, à la fin de 1912, elle continua à produire ses effets par reconduction tacite.  Mais à cette époque déjà des opinions hostiles aux zones se manifestaient en France.

Aucun traité n'a modifié le fondement de ce régime.  C'est seulement en 1892, après la détérioration des relations commerciales franco-suisses, que le régime des franchises fut perturbé.  L'Accord franco-suisse de 1892 sur les tarifs douaniers ne fut pas approuvé en France par la Chambre des députés. (94)  C'était la guerre des tarifs.(95)  Une entente ne survint qu'en 1895. (96)

Toutefois, une opinion érronée (97) a induit les autorités françaises à présenter, déjà en 1896, un projet de loi en vue d'abolir unilatéralement cette grande zone d'annexion.  Mais le projet échoua, à cette époque là, à cause des protestations des représentants politiques de la Haute-Savoie qui ont démontré le mal fondé d'une telle initiative gouvernementale.  Les représentants de la Haute-Savoie affirmaient notamment que

 "les franchises douanières des populations de la Haute-Savoie ne reposent pas sur une concession gracieuse et révocable, qu'elles existent, au contraire, en vertu d'engagements officiellement pris avant le plébiscite du 22 avril 1860 et ratifiés par le suffrage des populations". (98)

Bien que les représentants de la Haute-Savoie aient démontré avec succès le bien fondé de leurs affirmations et qu'ils espéraient que le Gouvernement français ne modifierait pas non plus dans l'avenir un état de chose qui, en raison de sa situation géographique, était considéré à l'époque comme une nécessité absolue pour ce pays (99), la zone d'annexion fut abolie après la Première Guerre mondiale par la Loi du 16 février 1923, entrée en vigueur le 10 novembre de la même année, et sans opposition de la part du Gouvernement suisse. (100)

c)  Les tentatives d'abolir les zones

A cette même époque, la France s'entendit avec la Suisse pour abroger la neutralisation des Provinces de la Savoie du Nord.  Désireuse d'effacer les dernières traces des Traités de 1815, la France victorieuse, en 1919, réclama la suppression de la zone neutralisée, cela d'autant plus que dès 1859 elle s'était trouvée être l'alliée et non l'ennemie du Piémont, que cette même situation s'était retrouvée pendant la Guerre de 1914 et le droit d'occupation militaire de la part de la Suisse n'avait plus de sens dès lors que la Savoie elle-même était devenue française.  Abrogée par l'article 435, alinéa 1 du Traité de Versailles du 28 juin 1919 (101), la zone neutralisée a été définitivement supprimée en 1928. (102)

Quant aux zones franches constituées en 1815, 1816 et 1829, l'article 435, alinéa 2, de ce même Traité constatait:
  ... que les stipulations ... relatives aux zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex ne correspondent plus aux circonstances actuelles et qu'il appartient à la France et à la Suisse de régler entre elles, d'un commun accord, le régime de ces territoires dans les conditions jugées opportunes par les deux pays. (103)

Le fait que la même clause fut insérée dans l'article 291 du Traité de paix de Neuilly du 27 novembre 1919 (Puissances alliées-Bulgarie) (104) et dans l'article 358 du Traité de paix de Trianon du 4 juin 1920 (Puissances alliées-Hongrie) (105) prouve l'énorme intérêt que la France avait, à cette époche là, à abroger le statut de franchise douanière.

Cette disposition fut le point de départ d'une longue et difficile négociation qui aboutit à la signature, le 7 août 1921, de la Convention entre la Suisse et la France réglant les relations de commerce et de bon voisinage entre les anciennes zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex et les cantons suisses limitrophes (Genève, Vaud, et Valais). (106)

Comme son titre l'indique, cette Convention était fondée sur l'abolition, moyennant compensation adéquate, des zones franches, c'est-à-dire sur le transfert de la ligne douanière française à la frontière politique. (107)  En contrepartie, il était prévu un régime commercial de bon voisinage (commerce frontalier) (108) qui serait étendu, du côté suisse, aux Cantons du Valais et de Vaud en plus du Canton de Genève. (109)  La Convention obtint l'approbation des Parlements des deux pays.

Toutefois, une forte opposition à cette Convention s'est manifestée notamment à Genève, où différentes institutions se sont prononcées contre l'abolition des zones franches, constitution de comités à l'appui. (110)  Le Comité (plus tard l'Association) genevois pour le maintien des Zones franches de 1815 et 1816 a réuni la plupart des forces politiques genevoises; les publications qui ont été émises ont partiellement gardé leur actualité. (111)  Sous son président, M. Paul Pictet, ces organisations ont réussi à organiser une campagne sans précédent dans toute la Suisse, avec pour résultat le rejet massif de cette Convention par le peuple suisse le 18 février 1923, (112) à l'aide du référendum facultatif. (113)

Au cours des négociations qui avaient précédé la conclusion de la Convention du 7 août 1921, il avait été convenu que les accords concernant le régime des zones franches, qui devaient venir à expiration le 1er janvier 1920, demeureraient provisoirement en vigueur.  Le 10 octobre 1923 la Suisse était notifiée de la dénonciation de ce régime transitoire et de la mise en vigueur le 10 novembre 1923 de la Loi du 16 février 1923 relative à la réforme du statut douanier des zones franches du Pays de Gex et de la Haute-Savoie. (114)  Les zones franches de 1815, 1816 et 1829, de même que la zone de 1860, furent donc supprimées formellement le 10 novembre 1923.  A partir de cette date jusqu'au 31 décembre 1933 (115), les douanes françaises se sont installées à la frontière politique suisse de l'année 1816, sauf pour le lac Léman, où l'on n'a pas, jusqu'à récemment, signalé la présence des vedettes douanières françaises. (116)  Notons cependant que, malgré la mesure unilatérale prise par la France, la Suisse continua à faire bénéficier les zones de presque toutes les franchises douanières qu'elle leur avait concédées par le passé. (117)

C1  La question des zones devant la Cour de la Haye

Après une protestation du Gouvernement suisse contre la décision prise par le Gouvernement français, intervenue le 17 octobre 1923, une correspondance diplomatique se développa, au cours de laquelle un Compromis d'arbitrage entre la France et la Suisse fut signé à Paris le 30 octobre 1924, ratifié le 21 mars 1928 (118), et déposé à la CPJI avec lettres datées du 29 mars 1928.

La Cour avait un mandat limité.  Essentiellement, elle devait se prononcer sur la validité des "dispositions des traités de 1815 et 1816 et autres actes complémentaires" "relatives à la structure douanière et économique des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex" et, "à défaut de convention conclue et ratifiée par les Parties dans le délai fixé, ... de régler ... l'ensemble des questions qu'implique l'exécution de l'alinéa 2 de l'article 435 du Traité de Versailles." (119)

Malgré cette compétence apparemment globale, la Cour, dans son Arrêt du 7 juin 1932, a conclu qu'elle a "mission de statuer sur le régime des territoires qui ont fait l'objet de ce traité, mais elle n'est pas chargée d'en tracer les limites."(120)  Et pour ce qui a trait aux exemptions douanières, la Cour précisait "que le règlement de ces matières est, non pas une question de droit, mais une question qui dépend du jeu d'intérêts économiques réciproques, pour lesquels aucun gouvernement ne saurait accepter le contrôle d'un organ extérieur." (121)  Néanmoins, la Cour a constaté que le "maintien en vigueur des anciens traités" entraine des "avantages économiques résultant des zones franches" en faveur de la Suisse. (122)

Selon le principe d'équité, la Suisse rest donc grevée de "servitudes" (123) correspondantes; elle est notamment tenue d'"accorder, à titre de compensation, des avantages économiques aux habitants des zones." (124)  D'où l'obligation suisse non-limitative "de prévoir, ... en faveur des produits des zones, une importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales", (125) obligation qui est précisée dans le Règlement de Territet du 1er décembre 1933.   Ces obligations suisses sont analogues à celles entreprises par la France dans les Traité de Turin des 12-14 et 24 mars 1860 concernant l'annexion de la Savoie et dans lesquels est précisé que "cette réunion sera effectuée sans nulle contrainte de la volonté des populations", et "que S.M. le Roi de Sardaigne ne peut transférer les parties neutralisées de la Savoie qu'aux conditions auxquelles il les possède lui-même". (126)

Par contre, la Cour ne se considerait pas habilité de trancher des questions non-douanières relatives aux zones franches, comme les libertés fiscales, de commerce, de trafic et d'établissement.  Elle se bornait d'observer, p.ex.,

- "la France ne peut échapper à l'obligation de maintenir les zones, en créant, sous le nom de cordon de surveillance, en cordon douanier",
- "la France ne saurait se prévaloir de sa législation pour restraindre la portée de ses obligations internationales", et
- la "souveraineté [de la France] est complète dans la mesure où elle n'a pas été restrainte par les dispositions des traités de 1815 et 1816 et des accords qui ont complété lesdits traités." (127)

 "Sur la question formulée dans l'article premier, alinéa premier, du compromis:
 Que, entre la France et la Suisse, l'article 435, alinéa 2, du Traité de Versailles,avec ses annexes, n'a pas pour but de faire abroger les stipulations du protocole des Conférences de Paris du 3 novembre 1815, du Traité de Paris du 20 novembre 1815, du Traité de Turin du 16 mars 1816 et du Manifeste de la Cour des Comptes de Sardaigne du 9 septembre 1829, relatives à la structure douanière et économique des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex.
 Sur les questions visées à l'article 2, alinéa premier, du compromis:
 Que le Gouvernement français doit reculer sa ligne des douanes conformément aux stipulations desdits traités et actes, ce régime devant rester en vigueur tant qu'il n'aura pas été modifié par l'accord des Parties;
 Que le recul de la ligne des douanes ne préjuge pas du droit, pour le Gouvernement français, de percevoir, à la frontière politique, des droits fiscaux n'ayant pas le caractère de droits de douane;
 Qu'il y a lieu de prévoir, les zones franches étant maintenues, en faveur des produits des zones, une importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales;
 Qu'il convient de donner acte au Gouvernement suisse de la déclaration relative à cette matière, faite par l'agent près de la Cour dudit Gouvernement à l'audience du 22 avril 1932;
 Qu'il convient de fixer au 1er janvier 1934 la date à laquelle le recul de la ligne des douanes françaises doit avoir été effectué."

C2  La Sentence arbitrale et le Règlement de Territet et leurs suites

Pour donner suite à l'Arrêt du 7 juin 1932 en ce qui concerne les importations des marchandises zoniennes en franchise douanière en Suisse, les deux Parties concernées convinrent de nommer trois arbitres pour régler cette question.  Ces arbitres ont tranché la question des importations zoniennes en Suisse dans la Sentence arbitrale de Territet (Montreux) du 1 décembre 1933 qui comporte aussi le Règlement concernant les importations en Suisse des produits des zones franches. (129)

Au cours des exposés oraux faits devant la CPJI, l'agent du Gouvernement suisse avait déclaré ce qui suit (130):

 1. Par la Note du 5 mai 1919 (Annexe 1 à l'article 435 du Traité de Versailles), la Suisse s'est engagée, les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex étant maintenues, à régler d'une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles les modalités des échanges entre les régions intéressées.
 2. ...
 a)  La négociation franco-suisse ayant pour objet d'assurer l'exécution de l'engagement énoncé au chiffre 1 ci-dessus aura lieu, si la France en fait la demande, dans le délai de douze mois à partir de la date de l'arrêt de la Cour, avec le concours et sous la médiation de trois experts.
 b)  A défaut d'accord entre les Parties et à la requête de la Partie plus diligente, les dits experts seront désignés parmi les ressortissants de pays autres que la Suisse et la France...
 c)  Il appartiendra aux experts d'arrêter, avec effet obligatoire pour les Parties, dans la mesure où cela serait nécessaire faute d'accord entre celle-ci, le règlement à établir en vertu de l'engagement pris par la Suisse (chiffre 1 ci-dessus)...

a) la franchise illimitée pour la totalité de la production de l'agriculture zonienne et des branches annexes;
b) la franchise illimitée pour les produits minéraux bruts ainsi que pour le gibier et les poissons pêchés dans le zones. (article 2);
c) principe toutefois tempéré par
 -  une stipulation permettant, dans des conditions exceptionnelles, des restrictions temporaires au système de la franchise illimitée;
 -  une règle suivant laquelle certains produits doivent avoir le caractère d'approvisionnement du marché;
 -  l'importation en franchise des produits fabriqués ou manufacturés dans la limite de crédits d'importation (article 3, alinéa 1er) (132);
d) l'institution d'un organe de conciliation et de contrôle;
e) l'adoption d'une procédure arbitrale.

Aucun traité est entrevenu qui aurait modifié les fondements du régime des franchises douanières préscrits dans les Traités et Actes de 1815, 1816 et 1829.  Avec son Arrêt du 7 juin 1932 la CPJI a confirmé ce fait même pour ce qui concerne l'article 435 du Traité de Versailles.  Ce n'est que pendant les deux guerres mondiales que le régime zonien ne put pas fonctionner conformément aux dispositions sur lesquels il est fondé.

Pendant la Guerre 1914 à 1918, la France établit divers contrôles à l'entrée des zones et perçut, non des droits de douanes proprement dits, mais différentes redevances telles que taxes de consommation, de circulation, de fabrication (137), etc.  En 1917, le Gouvernement français remplaça les gendarmes à la frontière des zones et de la Suisse par des douaniers, mais cela à titre de mesure d'ordre présentant un caractère de nécessité politique. (138)

Comme celle de 1914, la Guerre de 1939 a profondément modifié les relations entre Genève et les régions avoisinantes. (139)  Cela sous l'influence conjugée d'une fermeture presque hermétique des frontières, d'innombrables restrictions à l'importation et à l'exportation et d'une rigoureuse réglementation française en matière de devises. (140)  La circulation des personnes, des marchandises et de l'argent fut en grande partie paralysée et le régime zonien cessa pratiquement de fonctionner. (141)  Genève se trouva ainsi à peu près complètement séparée de son Hinterland traditionel.  Cet état de choses résulta avant tout des mesures prises soit par la France, soit, depuis l'armistice franco-allemand concernant la Haute-Savoie, par l'Allemagne et l'Italie, pour des motifs d'ordre militaire, économique ou financier, jugés impératifs. (142) Néanmoins, la frontière s'ouvrit pour le transfert du lait à destination de Genève et des troupeaux à destination des alpages. (143)
 

D  La règlementation douanière dans les zones franches

Suites aux actes internationaux susmentionnés (144), les autorités françaises ont promulgué une loi concernant l'organisation douanière et fiscale des territoires français visés par l'Arrêt du 7 juin 1932:

 "A partir du 1er janvier 1934, cesseront d'être assujetties au régime douanier français les parties du territoire national comprises entre la frontière franco-suisse et la ligne des douanes telle qu'elle aura été fixée en exécution de la loi du 17 mars 1928, par arrêté du ministre du budget."(145)

La législation sur l'octroi des devises (149) occasionna la création de contingents monétaires, non prévue dans le texte de la Sentence de Territet, qui limitaient en fait les ventes suisses en territoire zonien. C'est pourquoi la délégation suisse à la Commission zonienne protesta. (150)  Pendant la période de 1967 à 1968, durant laquelle le contrôle des changes fut abrogé, sans qu'intervienne consécutivement la suppression du contingent monétaire à l'importation en zone, la délégation suisse revint avec insistence, plusieurs fois, sur cette question. (151

Le contingentement s'applique encore à l'heure actuelle aux marchandises dites non libérées. (152)  Le contingent accordé, de deux millions de francs suisses par an, est géré par la Chambre de commerce et d'industrie de Genève, les licences d'importation en zones étant délivrées par la Direction régionale des douanes françaises d'Annecy.

Au début février 1960, les zones franches ont retrouvé une partie de leurs privilèges passés.  Le 1er janvier 1960, le Gouvernement français a libéré l'importation d'un certain nombre de marchandises dans le cadre général de sa politique d'assouplissement des échanges internationaux.  Cette mesure de libération s'applique aux produits en provenance des pays de l'OECE. (153)  C'est par une simple mesure d'application de la décision de libération que le régime privilégié établi en faveur des pays de l'OECE a été étendu aux zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex. (154)

Le Ministère français des finances autorisa l'importation en franchise d'automobiles de marque étrangère, jusqu'alors frappée de 25% de droits, ainsi que d'une série d'autres produits. (155)  Ainsi l'acheteur zonien d'une voiture automobile étrangère, fabriquée dans un pays hors de la Communauté (ou de l'AELE), bénéficie d'un avantage considérable.  En janvier 1987, la même voiture japonaise, livrée en territoire douanier au prix de 63.450 FF, s'obtient auprès d'un garagiste dans les zones pour 58.400 FF.  Cette réduction de 9% sur le prix intérieur explique qu'un pourcentage relativement élevé de voitures vendues dans les zones sont de fabrication étrangère et circulent avec l'immatriculation particulière TT sur plaque minéralogique rouge.  Les mêmes avantages sont concédés aux voitures d'origine communautaire, qui étaient achetées d'occasion en dehors de la Commmunauté (en Suisse par exemple) et étaient, par la suite, importées dans les zones.

Bien que la France eût éventuellement pu restreindre la franchise d'importation dans les zones aux produits d'origine suisse, elle n'a pas fait usage de cette faculté, vraisemblablement pour des raisons de simplification administrative. (156)  Si le produit suisse avait seul bénéficié de la franchise, il aurait fallu que les négociants suisses exportateurs en zone fissent la preuve de l'origine intégralement helvétique de la marchandise, au moyen de démarches génantes, considérées comme des entraves. (157)  Dans l'impossibilité de faire la distinction, à l'entrée en zone, entre la marchandise suisse et celle de pays tiers, les autorités françaises ont décidé d'ouvrir les zones à tous les produits étrangers. (158)  La possibilité d'importer en quantité illimitée des produits du marché mondial a suscité de grandes critiques, en Suisse, contres les soi-disant "abus" engendrés par ce système. (159)

Des entraves à l'importation subsistent pour des raisons de sécurité ou de moralité publique, d'ordre public, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation de végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, et de protection de la propriété industrielle commerciale. (160)  De même, des entraves à l'importation persistent et frappent les produits qui ressortissent au monopole d'Etat. (161)

La réputation de pays de cocagne des zones franches est fondée moins sur les produits industriels que sur les produits alimentaires, dont l'achat est à la portée de tous. (162)  Le beurre connaît, à cet égard, une étonnante réussite.  En 1975, les zones franches ont importé 1.376.300 kg de beurre en provenance de la Suède, de l'Autriche, de la Roumanie et de la Finlande. (163)  Cela représente une consommation annuelle d'environ 27,5 kg de beurre par habitant des zones, plus de 77 grammes par jour et par personne, ce qui est indicative d'un commerce particulier avec des ventes de beurre largement dépassant les besoins des zoniens. (164)  Vendu dans les magasins des zones franches, ce beurre est en fait consommée en suisse par des habitants qui viennent régulièrement faire leurs achats dans les commerces zoniens pour profiter de la différence de prix sur certaines denrées.

Illustré avec l'exemple du beurre, ce phénomène s'explique par le fait que le paquet de beurre autrichien (1/4 kg) coûte (en 1987) 2 FF de moins (c'est-à-dire 4,80 FF) que le beurre fabriqué en France qui est vendu dans les zones.  Les commercants suisses ainsi concurrencés de façon inégale déplorent ces "abus évidents du système", les maraîchers et paysans suisses qui ne possèdent pas des terres en zones les appuyent dans leurs démarches, et les autorités suisses font leur échos. (165)  Il paraît symptomatique pour la situation que ces commercants, à l'époque, laissaient tapisser "les murs genevois de ce slogan: <Je vis à Genève, j'achète à Genève.> Sur des affiches imprimées ... en France!" (166)  Entretemps, des idées moins défensives et plus originelles réflètant un esprit plus large et transfrontalier font leur chemin. (167)

Ce commerce extérieur, comptabilisé par les services douaniers, s'inscrit dans le petit trafic frontalier (168) individuel basé sur la Convention de 1938.(169)   La franchise douanière donne ainsi des avantages uniques aux habitants et aux entreprises des zones, avantages comparables à ceux existant dans certaines autres régions européennes. (170)

1. Le cordon de surveillance français à l'entrée des marchandises dans les zones

 Au cours de son exposé devant la Cour Permanente de Justice Internationale, l'agent du Gouvernement suisse attira l'attention de la Cour sur le cordon de surveillance établi à la frontière politique par le Gouvernement français durant la Guerre 1914-1918 (171), ainsi que sur la prétention émise par ce gouvernement de percevoir, à la frontière politique, des taxes fiscales sur les produits importés.  A ce sujet, il demanda, une fois reconnue la légitimité du cordon de surveillance, que la Cour spécifiât quelles taxes pourraient légitimement être perçues à la frontière, et il soutint, en particulier, que la taxe à l'importation était une taxe douanière déguisée.

A ce sujet, la Cour observa ce qui suit (172):

 "Il découle du principe du respect de la souveraineté de la France, pour autant qu'elle n'est pas limitée par ses obligations internationales, et, dans l'espèce, par les obligations contractées en vertu des traités de 1815 et des actes complémentaires, qu'aucune restriction dépassant celles qui découlent desdits actes ne peut être imposée à la France sans son consentement. ...
 ... il n'est pas moins certain que la législation fiscale française s'applique dans le territoire des zones franches comme dans toute autre partie du territoire français."

Ces libertés ont été considérées que partiellement par la Cour d'appel de Lyon dans un arrêt daté du 31 juillet 1935, rendu dans une affaire B et C c. Administration des Douanes. (175)  L'arrêt rappelle que si le territoire des zones franches est soustrait au régime douanier français, il n'en demeure pas moins soumis à tous autres égards aux taxes et mesures spéciales en vigueur dans l'ensemble du pays, conformément à l'article premier de la Loi du 27 décembre 1933 (176) portant fixation de l'organisation douanière et fiscale des territoires visés par l'Arrêt de la CPJI du 7 juin 1932, et à l'article premier du Décret du 29 décembre 1933. (177)  Or, le Président de la République française a notamment décrété le 29 décembre 1933 (178):

 "Art. 1er  A l'importation de l'étranger ou des colonies et pays de protectorat et de mandat français dans les zones franches dites du Pays de Gex et de la Haute Savoie sont applicables, dans les mêmes conditions que sur les autres points de la frontière: les taxes ...
 Ne sont pas applicables: les droits et taxes accessoires de douane, les surtaxes d'entrepôt et d'origine, les surtaxes compensatrices de l'ecart des changes et, d'une manière générale, les taxes et surtaxes imposées uniquement en raison du seul fait de l'importation.
 Ne sont pas applicable non plus les restrictions et prohibitions d'entrée autres que celles visées à l'alinéa 1er du présent article."

Les infractions à ces dispositions sont constatées, poursuivies et punies - comme s'il s'agissait d'une matière douanière. (180)   Par la suite, l'Administration des Douanes peut se porter partie civile et demander l'application de la législation douanière. (181)

De plus - et non moins questionable - les échanges entre les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex et l'étranger doivent satisfaire aux autres obligations découlant du Code des douanes comme par exemple la conduite de marchandises au bureau français le plus proche, le dépôt d'une déclaration écrite et la vérification de ces marchandises au vu de cette déclaration. (182)  La déclaration porte notamment sur la nature et la quantité de la marchandise, ainsi que sur son origine et sa destination. (183)

Que les droits de douane soient perçus ou non, une déclaration douanière est devenue généralement obligatoire et toute importation sans déclaration tombe sous le coup des dispositions pénales du Code des douanes. (184)  De même existe-t-il, à la frontière politique française, un contrôle des changes. (185)  C'est pour ces raisons qu'il y a dans les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex non un seul mais un double contrôle français.

L'imposition d'un deuxième cordon douanier comporte une série d'aspects négatifs.  Ainsi, le coût de ce cordon (douaniers et bâtiments) est considérable.  Le deuxième cordon et les complications administratives qui en découlent sont une entrave importants à l'industrialisation des zones ainsi qu'au développement de commerces. (186)  A la mesure qu'il est encore pratiqué, l'imposition d'un deuxième cordon est ressenti comme une anomalie et même comme un anachronisme dans l'Europe du libre-échange. (187)  Elle fait obstacle au développement du tourisme et des échanges entre la zone de Gex et celle de la Haute-Savoie. (188)  De nombreux auteurs citent le cas de ce touriste qui désire se rendre en automobile de Bellegarde à Thonon par Genève et subit, sur un parcours de moins de 40 km, six visites de douane.  S'il passe par St-Julien et Annemasse, il en subirait quatre sans sortir du territoire national!

En réalité, le deuxième cordon est de plus en plus désaffecté. Les tâches qui lui reviennent, c'est-à-dire la perception des droits de douane, ne sont guère plus accomplies.  D'ailleurs, même aux bureaux encore en fonction, on voit rarement un douanier.  Par contre, les effectifs ont été renforcés au premier cordon, à la frontière politique, où s'effectuent encore de nombreux contrôles (189):
-    contrôle des changes (190),
-    contrôle phyto-sanitaire,
-    perception de la TVA. (191)
Il n'était guère concevable que les voyageurs traversant Genève pour emprunter la "route blanche" de Chamonix subissent trois contrôles à la sortie de la Suisse.

Aussi a-t-on opté pour une solution dite pragmatique mais qui, dans sa forme actuelle, pourrait porter préjudice non seulement aux droits suisses mais surtout aux droits des résidents de ces zones franches: la Suisse concède à la France, avec l'établissement de bureaux frontaliers à contrôles nationaux juxtaposés (192), la possibilité de procéder à un seul endroit à toutes les formalités d'ordre douanier et fiscal relatives à l'entrée et à la sortie des personnes et marchandises. (193)  Devant la CPJI au moins, la Suiss